灰色收入问题的国际比较考察 
作者:管理员  时间:2014-11-12  浏览次数:901

灰色收入问题的国际比较考察
 事实上许多发达国家根本没有“灰色收入”这一概念。原因主要在于三方面:
1、市场经济制度的完善:西方国家的市场经济制度经过100多年的发展和完善,以明晰的产权为基础的各种市场法规几乎可以覆盖所有市场交易行为。在当代西方国家中个人所取得的收入,要么合法,要么非法,所谓“灰色收入”的生存空间很小。
2、法律和管理的规范:“灰色收入”的最大特征就是介于“黑与白”、“善与恶”之间,收入界限的模糊造成国民经济管理调节的困难,而法律和管理的规范能够对“灰色收入”形成强烈的约束。国外对于公务员的各方面的管理都制定了严格的成文法,即使是像英美等实行判例法(即不成文法)的国家同样对公务员管理出台成文法规。
3、税收制度严格:国外什么都要纳税,而高税收就能保证高福利。老百姓也非常理解高税收——高福利就是从高税收中来的。所以外国人纳税意识很强,因为税和他们有着密切的联系。比如在加拿大、意大利和西班牙,所有居民的收入都在税务部门有登记,如果瞒报被查出都是要判刑的。

美国:规范管理防范“灰色收入”
  一位美国朋友谈到灰色收入时说,美国人在获得工资外的任何一笔收入时,都要填写一式两份的纳税申报单,分别由报酬提供方和本人提交给税务部门,税务部门一旦发现个人隐瞒了收入,后果很严重。所以,灰色收入很难在美国等收入管理规范的国家存在。这样看来,解决灰色收入的关键,在规范。规范的关键,在照章纳税。纳了税的合法收入,应该不再是灰色的。
  美国的公务员也是比较热门的岗位,因为其工作稳定,福利好,不论是经济繁荣期还是萧条期,都旱涝保收,被裁员的可能性远远小于私营企业。但是美国的公务员远远还称不上金饭碗,热门的程度也远远不及国内数百人、甚至数千人报考一职位那么壮观。这是因为公务员得按资排辈,没有绩效奖金,没有股票分红,工资还有上限,更别提什么灰色收入。因此专家称美国公务员为次优选择。
  在美国,议员的副业收入是绝对禁止的,因为人们认为“这会导致利益集团间的冲突和腐蚀公众对议员的信任”。美国国会参、众两院的行为准则规定:某人离开企业担任议员后,只允许从企业领取一次性的补偿金。比如,一位律师出身的议员不允许在任期内成为任何律师事务所挂名伙伴。美国议员必须公开所有收入,有的议员还自愿将全部税收报表公开。由于议员工作为全职性,国家每月为每个议员平均支付13350美元补偿。
  美国其他的一些作法,也有可借鉴之处。美国的法律是限制携带巨额现金的。凡持有一万美元以上的现金而没有申报的,就是犯法行为。私人或企业之间数额较大的金钱往来,都通过开支票或信用卡,也就是说,这些在银行里都是可以核查的。这将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。此外,美国有一个所得税申报制度。任何人收到的数额较大的礼金,应被视为收入的一部分,必须申报,并照章缴纳所得税,否则以逃税论处。官员们收到的贵重礼品,也是要申报的。美国的这些法规,是可以在相当大的程度上,遏止变相的贿赂,或其他非法收入。

德国朝野大讨论:议员可拿“灰色收入”吗?
早在1975年,德国联邦宪法法院就做出原则性判决:议员收取不劳而获的报酬是非法的。
2005年德国国内曝出大众汽车无偿支薪给议员,多位白拿大众薪水的议员被曝光。公众舆论对一些议员的“灰色收入”问题极为不满。对于“黑薪”事件,社会各界和多数党派纷纷要求清理门户,惩处“黑薪”政治家。因此,在2005年,德国朝野掀起了有关德国议员是否可接受“灰色收入”的大讨论。
讨论结果是德国议会通过议员法,要求议员公开额外收入。但由于不少议员向联邦法院提起上诉,使得该法律一直没有实施。2007年宪法法院的裁决才使得该法真正生效。联邦议会在网络上公布了全部议员的额外收入,德国联邦议会网站访问量从平时每天30-50万次暴增到500万次点击,可谓热闹非凡。
  不过,反对这一法律的议员们并没有就此罢休,他们打算继续寻找机会推翻目前的做法。他们反对的理由是,对议员收入过度透明,可能影响到自由职业者涉足政治的意愿。也有反对的议员认为,议员在当选之前从事的职业带来的收入和当选之后的收入应该区别对待。
  另外,《德国租税通则》第40条规定:“实现税法构成要件之全部或一部的行为,不因其违反法律之命令或禁止, 或违反善良风俗, 而影响其租税之课征”。可见,德国对“灰色收入”这类非法所得,不论其来源和获取的手段如何,都要对其进行个人所得税的征收。
  
新加坡:公务员工资透明,不得有任何灰色收入
  尽管新加坡政府高官的高工资低于私企高管工资,但仍经常遭到世界舆论的批评,认为官员工资与普通百姓的差距过大不是民主、和谐社会的象征。新加坡内阁资政李光耀面对众多媒体的批评辩护说:“新加坡公务人员的工资是全亚洲最低的几个国家之一,甚至比亚洲人均收入最低的缅甸的公务员收入还要低。”李光耀的意思是说,新加坡官员没有任何灰色收入或政府的特殊福利,他们的房子、车子、保姆都要自己掏腰包,政府是不管的。
  新加坡《反贪污法》就规定,在公务员不能说明其财产合法来源时,一律视为贪污所得。《公务员纪律条例》规定,公务员不能接受公众人士的礼物和款待,因公务接受的礼品必须如实报告,价值超过50新元必须交公,否则就以贪污受贿罪论处,面临5-7年的牢狱之灾,还要将入职以来每月薪金的40%比例积累下来的全部公积金和养老金上缴国库。贪污受贿的公务员就是自杀了也不放过,把他从坟墓里挖出来,把帐算清楚才让他在阴曹地府安息。政府每年发给每个公务员一个日记本,公务员必须每天记录公私活动情况,由监督部门审查,若有隐瞒作假,即予处罚。有位狱警一向奉公守法,但有一次接受一名罪犯的15新元为其买了一包香烟,就被指控犯有贪污罪,被判处1年监禁并罚款15新元,开除公职。新加坡法律规定,对任何被开除公职的公务员永不再用。
新加坡公务员还有一个特色,除了最低级别和最高级别的公务员外,其他绝大多数公务员不得参加任何政党组织,他们认为,公务员是为全国人民服务的,不是为哪个党派服务的。

日本:灰色收入属于不法得利也要课税
  对“灰色收入”这类非法所得,不论其来源和获取的手段如何,都要对其进行个人所得税的征收。在日本,“不但合法的得利而且那些不法的得利也应当被解释为课税的对象。另外,不法得利不但是得利者在司法上有效持有的场合而且即使在司法上无效,只要该得利属于得利者的管理支配之下的得利,也应解释为课税的对象”。
  
香港:高薪养廉,完全透明
 香港公务员可谓是香港的「高薪」群体,不仅工资高,还有各种福利和津贴,比一般打工仔待遇好多了。同时香港公务员工资年年调,社会上公众却没有很大的反对声,反而对公务员薪酬体系颇为认可。这不仅得益于港人对公务员队伍「高薪养廉」的认可,更得益于公务员薪酬体系的公开透明。香港公务员的薪酬福利完全透明,除了工资,津贴福利都严格按照法定标准执行,没有隐性收入,在这种情况下,定期调整薪酬有助于稳定公务员士气和减少社会争议,社会对公务员加薪的认受度也高。

允许灰色收入的国家:  
英国:副业收入要及时公布
  在英国,议员从事副业被许可,甚至还获得尊敬,但是他们必须将所有的收入、得到的捐款、企业参股、董事职务、院外工作及房产进行公布。议员在议院讨论与本人利益有牵连的议题时,还须举手申明:“这一议题涉及我的个人利益。”
英国下院议员每月从国家领取的补偿费平均为4800英镑(约7000欧元),也可以获得办公与人员开支的一次性补偿(年度上限为7.7万英镑)。同时,下院议员的退休金非常丰厚,远甚于普通退休金。

法国:不公开只向议长汇报
  在副业收入上,法国议员受到的约束比德国同行要严格,但也有一定的活动空间。法国议员不可在私营和国营企业中担任管理职位,却可作为私营企业的股东和顾问。议员必须向议长申报自己从事的议会以外的工作,但是不必向公众公开。
法国国会议员每月的补偿费是6735欧元,也会得到每年约为6000欧元的一次性开支补偿,并报销全部差旅费。


二、
 不同地区公务员收入差异巨大,往往越是贫困地区、艰苦地区收入越低。这是这些地区留不住人才的重要原因,包括一些参照公务员工资的教师、医生等也纷纷流出,使地区发展陷入人才匮乏的恶性循环。
 公务员工资由基础工资和津补贴构成,基础工资部分由国家层面制定,标准不高,津补贴部分由各地政府根据地方财政承受力等因素制定。津补贴的高与低,是影响公务员收入差距的主要因素。贫困地区,政府想在规定的许可内发放津补贴都有心无力;富裕地区,政府则可能想着办法、变换名目发放津补贴。“‘通讯费’‘电话费’‘生活补贴’‘岗位津贴’等名称各异、花样繁多的津贴补贴这一两年在一些富裕地区层出不穷。”这客观上拉大了与艰苦地区、边远地区公务员的收入差距,很不公平。广西社科院社会学研究所副所长罗国安说,对于财力薄弱地区、贫困边远地区,国家应建立相应的津补贴增长机制,同时规范各地自行发放的津贴补贴,逐步缩小地区间公务员收入差距,鼓励公务员扎根艰苦地区作贡献。

 但公务员制度改革,绝非简单涨工资。规范灰色收入,实行奖勤罚懒才是出路。
 由于部分公务员确实存在灰色收入,社会一直对公务员涨工资很抵触。“先有财政透明、财产公示,然后才能进行公务员收入制度改革。”有专家这样表示。不少公务员对此也表示赞同,他们觉得有灰色收入的是少部分人,但却误导了社会对整个公务员群体收入的认知。“比如那些不合理的‘三公’消费,实际上只是一小部分人享受了。”
 中国社会科学院经济研究所教授袁钢明认为规范公务员津贴补贴工作是收入分配制度改革方案的重中之重,具有极为重要的标杆意义。他解释,长久以来公务员的收入都是事业单位、国企和私企确定职工收入的最重要参照物和基准线。而目前,我国公务员收入存在的最大问题就是公务员收入的“双轨制”,即基本工资和津贴补贴的比例不固定,尤其是津贴补贴的发放比较混乱,有些地区、部门还存在畸高问题,甚至超过公务员基本工资。公务员收入貌似低而实际高的局面,也成了一些事业单位和国企任意提高工资和乱发津贴补贴的理由。
 规范公务员津贴补贴是防止公务员灰色收入过高,消除社会不公平现象。对于规范的方法,应该通过灰色收入透明化和比例标准化这两项举措来实现。根据公务员层级不同,公务员津贴补贴所占基本工资的比例应在30%至40%不等,绝不能过多。同时,应该勇于实行各部门公务员津贴补贴比例公示的制度,让群众能够监督。
 其次,需要进一步健全社保体系,尤其是城乡居民各项社会保险制度的建立健全和各项标准的提高。应继续提高企业退休人员的待遇,争取对现行养老保险“双轨制”有所突破。另外,应合理适时地提高最低工资标准以及社会低保标准,同时建立并逐步健全劳动密集型行业低收入劳动者的工资增长机制和支付保障机制,并继续抓好农民增收工作等。

 
三、
除了刚才提到的加工资和健全社保体系,其他主要的解决措施有:
  第一,通过立法规范灰色收入。对于严重不合理的某些灰色收入,应该以立法的形式严厉禁止。如针对电信、电力、烟草等垄断行业存在的严重的灰色收入,就可以通过立法进行制约。通过完善立法控制垄断行业超额收入的分配,并对垄断行业进行改革以促进垄断行业的竞争。灰色收入问题的关键在于灰色收入的利益日渐固化;而这种固化的利益,反过来阻扰对灰色收入问题的改革。现在很多体制还不完善,需要继续推进改革,但是这里缺少一个改革的动力,而阻力是相当大的。但从根本上说,虽然有阻力,但全国老百姓是支持的。不去触动,顺应了少数人的利益,却在绝大多数老百姓那里失去了民心。一方面需要中央要有决心,来推动问题的综合解决。另一方面,推进改革还需要有社会共识,需要有社会各界对灰色收入问题更清晰的认识。中国过去的教训是破坏太多,建设不足。我们现在需要的改革就是在社会共识的基础上进行制度建设。
 第二,完善监督制度、积极预防并坚决惩治腐败。“绝对的权力导致绝对的腐败”。权力具有天然的诱惑性和腐蚀性,人无论如何进化,“都改变不了自己来源于动物的本质”,百分百地脱离低级趣味,也就是说人很难彻底拒绝权力带来的诱惑与腐蚀,因而需要对权力进行监督。而权力监督又须具备多种条件:一是监督主体与监督对象必须相互独立;二是监督主体的权力不能弱于监督对象的权力;三是监督对象的活动必须具有公开性;四是监督主体一旦监督失职即须承担政治、法律责任;五是在完善各项监督制度的基础上清理腐败“呆账”,解决“陈量”腐败问题。 权力滥用与公务员灰色收入有着必然的联系。因 此,我们应该积极推进政治体制改革,建立起符合市场 经济要求的行政管理体制, 限制和清理不必要的行政 审批、许可、监管项目,减少政府对市场的干预,规范政 府部门职权范围,不断增强权力运行的透明度;深化政 务公开、社会听证制度,置权力于公众视野之下,接受 社会监督,减少公务员权力寻租的机会,铲除公务员利 用手中权力去搞创收的土壤。也就是说,只要对公权力 实施有效的制约和严格的监督, 公务员灰色收入存在 的空间就会减小。 铲除“官本位”和过于以“成王败寇”标准论人生高低的社会心理,重塑政治文化;树立正确的人生观、政绩观亦很关键。 通过加强廉政文化建设,营造一个 健康向上的廉政文化环境, 使反腐倡廉的思想潜移默 化地进入到人们的意识中, 从思想意识上铲除公务员 灰色收入产生的土壤,遏制各种腐败行为的发生。在此 基础上,对公务员进行职业道德教育,加强党员的党性 修养,为公务员灰色收入的治理提供道德保证。
  第三,改进信息公开。规范财政管理制度,实现资金、资源管理的制度化与透明化。加大公共财政管理改革的力度,严格控制预算外收入。把公共权力运行过程以及公共资源分配、使用的过程置于阳光之下,扩大公民(特别是利益相关者)的知情权。从已有的经验来看,公开是规范灰色收入的有效手段,灰色收入的性质到底是黑是白,让公众凭借法律规则与道德尺度加以衡量,可以最有效地减少灰色收入的危害。 推行政府政务公开制度, 必然要把公务员的财产 公开,因为他们手里有人民给予的公权力,人民有必要 对其进行监督。 公务员的财产来源能很好地反映其日 常活动,因此,财产公开是一个很好的监督方式。此外, 公务员灰色收入的存在难免让人对其廉洁性产生怀 疑,因此,公务员的财产公开是必要的,上至领导者下 至基层公务员都应该把个人的财产公开, 主动接受社 会公众的监督。当前,有不少地区已经开始推行官员财 产公开制度,但是存在诸多问题,没有达到该制度应该 达到的目的。 例如:“只申报不公开”,“只申报个人财 产,没有涉及整个家庭的收入和财产状况”,“只申报正 常的工资收入, 却很少有人申报公开自己的灰色收 入”,等等。这些措施都是形式大于内容,对公务员起不 到彻底的监督制约作用,社会公众对此也不甚满意。因 此,公务员的财产公开不但要在形式上公开,更要在内 容上做文章。新加坡的公务员只要有超出收入的财产, 如果无法说明来源,就被推定为贪污。新加坡公务员之 所以廉洁, 是因为其拥有一个强悍的官员财产申报制度以及严厉的处罚制度。在这方面,我国可以借鉴新加坡的经验,采取“有罪推定”的方式。比如:超过本人收入过多的财产收入应该由本人举证说明来源, 若举不 出证据,就应该视为非法所得,给予处罚和没收。
  第四,加强个税调查。我们可以把课税看作是鉴别收入性质的过滤机制:照章纳税的收入通常都是合法收入,如果逃避税赋的收入多为非法收入。将所有的收入形式纳入个人收入所得税系统加以检验,可以在很大程度上减少灰色收入的存在空间。在美国,任何一笔工资外收入都要及时报税,如有隐瞒将面临极高的惩处风险;在日本,"不但合法的得利而且那些不法的得利也应当被解释为课税的对象"。所以,灰色收入很难在收入管理规范的国家大面积存在。
  第五,加大惩戒力度。鉴于灰色收入的危害日益深重,有必要以更严格的制度限制灰色收入,建立奖勤罚懒的机制,同时加大对灰色收入的打击力度。新加坡在公务员不能说明其财产合法来源时,一律视为贪污所得。相比之下,我国现有法律对于公务员"巨额财产来源不明"的惩罚力度就要轻得多了。另外,如果没有严厉的惩罚机制,信息公开、个人财产申报、个人收入所得税等相关制度都无法落到实处,最终必定流于形式。
  第六,推行公职人员收入申报制度。建立并严格执行收入申报制度,可以掌握公职人员的收入情况,包括灰色收入。阳光是最好的防腐剂。实行财产申报制度并予以公示,能在很大程度上遏制灰色收入的发展势头。
  第七,推广使用电子货币,减少现金流通。这是从技术角度来治理灰色收入。灰色收入的形式主要是现金,而现金是很难监管的。发达国家通常不使用现金而用电子货币作为支付手段,这样就减少了不规范的收入来源。要治理灰色收入,就必须推广使用电子货币,减少现金的使用,对非正常的大金额的电子货币流通进行监控,尽可能堵塞灰色收入的流通渠道。