日本公务员制度 
作者:扶松茂  时间:2014-03-12  浏览次数:2385
日本于1946年10月颁布了《国家公务员法》,1949年12月颁布了《地方公务员法》。从形式上看,《国家公务员法》同《地方公务员法》是两套法律,而且在公务员管理权限、管理机构、服务范围、职务范围上存在差异,但在诸如考试、任用、工资、培训、考核等管理制度上所实行的原则、方法基本相同。此后,日本政府对公务员法进行了数十次修订补充,形成了比较科学完善的公务员制度。
  一、日本公务员的构成和管理机构
  1.日本公务员的构成 日本的国家公务员指在中央各机关及其派出机构工作的人员,有关国家公务员的基本法规为《国家公务员法》;地方公务员指各都道府县所属机关的工作人员,基本法规为《地方公务员法》。
  日本的公务员分为特别职和一般职。就国家公务员来说,特别职包含4个方面的人员:一是负有政治责任的人员,如国务大臣、政务次官;二是不通过一般任用手段,而是自由任免的人员,如人事官、大使、公使;三是在三权分立的前提下,按照其他法律进行人事管理的人员,如法官、国会议员;四是因职务性质不同而与一般公务员有不同管理方式的人员,如防卫厅职员。一般职又分为实业性职员和非实业性职员。实业性职员指印刷、邮政、造币、林野这四种国营企业的职员;非实业性职员除一般行政干部职和行政部门工勤人员外,还包括国立医院的工作人员、国立学校的教职人员、警察、消防人员等。地方公务员的特别职和一般职与此基本对应。因此,日本公务员的范围比较广泛。
  在世界各国的公务员队伍中,日本公务员以其队伍精练、结构合理、整体素质高被誉为“尖子政府”,这为日本经济的快速发展、社会公共服务与保障等方面的综合改进创造了良好的条件。按1995年的比较,世界发达国家平均每1千国民人口中的公务员人数,法国为119人、英国为86人、美国为80人、德国为79人,而日本只有40人。因此,日本的公务员队伍集中了国民的精英,他们的行政效率高,为日本经济腾飞做出了很大的贡献。
  2.日本公务员的管理机构 管理国家公务员的中央人事行政机关有人事院和总务厅(现为总务省)人事局。日本宪法规定,每个国民都享有劳动基本权,而《国家公务员法》规定,国家公务员不享有劳动争议权——即通过罢工、游行示威等方式要求提高工资、改善工作条件等。人事院是隶属内阁但又独立于内阁的中立性、专业性人事行政机关,它的主要任务是最大限度地维护职员的利益、改善职员的工作条件。人事院由三名人事官组成,是合议性机构,其中1人为总裁。人事院下设事务总局,事务总局内有管理、任用、职员、工资、公平5个局,分别承担公务员的录用选拔、教育培训、工资福利、奖惩考核等职能。
中央对地方公务员的人事管理,原则上由日本地方自治省行政局公务员部依据《地方公务员法》进行指导。
  二、日本公务员管理的有关制度
  1.考试录用制度 日本的公务员入口采用竞争考试或选考的方式,录用对象是高中(含)以上学历的毕业生,录用原则是成绩为主。特殊官职,如外交官、税务官、刑务官等,采取特别考试或选考办法加以录用。
  2.人事异动制度 日本实行公务员终身雇佣制,一般不进行辞职辞退,为了增加公务员的工作经验和能力,同时防止小集团主义、山头主义的产生,日本采用人事异动制度,使公务员在不同岗位进行轮换。另外,日本奉行工作的集团主义(大部屋主义),如日本的课是工作的基本单位,人数很多,从课长到各个系(相当于我国的科)几十人在一起工作,并且课与课之间很少发生关系,相对独立。这为人事异动提供了有利条件。异动在日本的公务员管理中占有非常重要的位置,是日本公务员管理的一个特色。异动包括5个方面:升任、降任、转任、配置换、并任。我们理解异动是指狭义上的流动,通常不包括升任、降任,主要是转任、配置换、并任。转任与配置换的区别在于是否在同一任命权之内进行,并任则是相当于兼职一类的概念。
  3.晋级制度 日本政府公务员的等级森严,职位的晋升也相当严格。总地来说,公务员晋级主要取决于服务年限、工作业绩、实践能力和公众评价等因素。其中服务年限即资历是一个重要的因素,被认为可以在很大程度上决定一个人的工作经验、业务知识水平和组织管理能力。通过I种考试者,一般情况下需要15年才能晋升为课长,经过24年才能晋升为局长,如担任课长后未获继续晋升,在同批录用者晋升时,就要提前退职。通过Ⅱ种考试者一般只能晋升到课长。通过Ⅲ种考试者一般只能晋升到课长辅佐。通过Ⅱ种和Ⅲ种考试的人员,在担任地方派出机构的系长或课长辅佐后,未获继续晋升的,要提前退职。日本公务员法定的退休年龄是60岁,到了退休年龄要自动退休。但当局鼓励提前退职,提前退职的年龄一般在45岁以后。由于没到法定退休年龄,经人事院核准,还可到事业单位和民间企业去就职。
  4.工资制度 日本公务员工资由日本人事院的工资局负责管理。《国家公务员法》中有职务分类的规定,但在实际的人事管理过程中,日本并不实行职务分类,而是采用工资表法。国家公务员的工资表分为9种17表,每表都划分了不同的级别,每一级又划分了不同的号次。所有国家公务员每年可定期获升一号工资,在人事考核成绩优良的情况下,另可获特别升一号工资,一般每年获得特别升工资的人员比例为30%。日本现行的公务员工资,是由“基础职务工资+奖励工资”组成的。其中“基础职务工资”又包括“级别工资”和“年功工资”两个部分。“级别工资”和“奖励工资”是随着公务员的职务或职位的变化而发生变动的,“年功工资”每年增加。“奖励工资”基本上按照“基础职务工资×N月(通常为5.2个月)”的惯例平均发放的。日本国家公务员退休时可领取最高达62.7个月的一次性退职金,退休后每月可领取公务员养老保险金和国民养老保险金,如果提前退职,一次性退职金会更多一些。
5.教育培训制度 日本政府始终把公务员的教育培训看作是“国政的根本”和“矗立现代化经济的第一要素”,十分强调培训的针对性、实用性和前瞻性,并通过《国家公务员法》、《职员的教育训练》等将教育培训法规化、制度化。供职于各级政府机关的公务员则把工作后的培训当成“立身之本”。二者都能够从不同的利益角度出发,充分认识到教育培训是公务员队伍建设的决定性因素,因而能够主动把握机会,提高培训的效果。
  6.奖惩制度 日本公务员的奖励形式有精神奖励和物质奖励两种。精神奖励有口头表扬、书面嘉奖、记功、授予荣誉称号和勋章等。物资奖励有发放奖金、提职提薪、赠送贵重物品、享受特别休假和免费出国旅行等。
  三、日本公务员制度的改革方向
  虽然日本政府因为有精练、合理、高素质的公务员队伍而被誉为世界上的“尖子政府”,但是近几年来,日本政府仍然没有放慢行政改革的步伐。特别是进入2001年之后,随着新的中央行政机构体系的全面启动,日本行政改革的重点转向了国家公务员制度。前首相桥本龙太郎出任新设的“行政改革大臣”一职不久,就公开宣布了一个关于加快公务员制度改革的日程表,制定并公布了《公务员制度改革大框》(以下简称《大框》),提出了几项重大改革举措,引起了社会舆论的普遍关注。
  第一,大幅下放人事管理权限。现行日本政府对公务员的人事管理职能,主要集中于人事院和总务省两大机关。《大框》认为,这种人事管理体制权力高度集中且运作程序僵化,既不利于充分发挥各个行政部门和公务员个体的积极性和创造性,也不利于提高整个行政系统的统一性与效能性,已不适应“行政现代化”的时代要求,应该加以改革。
  第二,改革公务员的收入分配方式。日本现行的公务员工资制度,仅仅依靠“职务级别”和“年功积累”来体现收入差别,这是一个典型的“论资排辈型”和“大锅饭型”的分配模式。尤其是“奖励工资”部分,本是作为激励要素而设立的,应当具有相当大的浮动调整空间,但长期以来基本按“基础职务工资”总额的一半平均发放。
  第三,建立完善而科学的人事评价机制。《大框》指出,日本公务员制度改革的基本方向和基本目标,是实行“彻底的能力主义和业绩主义”,在人事评价机制上要做到由传统的“事先管制型”向“事后评价型”的转换。人事评价的内容主要是能力评价和业绩评价两个方面。能力评价将主要考察公务员的政策掌握、知识运用、行政协调、业务处理和环境应变等方面的能力。为促使那些参加工作时间较短、正处于“成长期”的年轻公务员潜在能力的不断提高,可对其单设一项“能力开发程度”的考察指标。《大框》还强调指出,今后在选拔公务员担任管理职务时,必须首先对其是否具有真正的管理能力做出切实而严格的评价,以解决过去相当一部分担任管理职务的公务员并不具备相应管理能力的问题。
 第四,加强公务员的退职管理和职业道德教育。在日本,许多中高级官僚在退休之后应聘到与其先前主管业务具有较密切关系的民间企业或公营企业担任管理职务,他们利用原来的资本为现企业服务,人们把这一现象称为“天神下凡”,已直接影响了国民大众对政府和公务员的信任。多年来日本舆论界认为这是一种“权钱交易”的腐败现象,一直进行激烈抨击,日本政府对退休官僚的“再就职”也有诸多规定,但近年来“天神下凡”现象依然愈演愈烈,甚至年轻公务员因眼见晋升无望而加入“下凡”队伍。对此,《大框》指出,必须对公务员的“再就职”行为加以严格限制:课长级以上公务员退休退职后,不论应聘到民间企业还是公营企业就职,必须事先得到主管大臣的批准并对本人与企业之间的关系做出详细说明;对退职官僚到企业“再就职”后的活动,应当给以必要的约束和监督;另外,应通过对高级公务员退休年龄的延长(由60岁延至65岁)和公务员退职金发放方式的改革,缩小“天神下凡”的空间。日本政府对公务员的职业道德教育也非常重视,2000年国会和政府相继制定了《公务员伦理法》和《公务员伦理规程》,对公务员与企业之间的工作接触、礼品上缴、个人财产公布等行为作了明确而具体的规定。