英国公务员制度简介 
作者:管理员  时间:2014-03-12  浏览次数:3009

 

历史回顾:
1.1805年,英国财政部推行一种双重官制。财政大臣下设政务次官与常务次官两种副职,前者辅助大臣处理议会与政党事务,与政党内阁共进退;后者主持财政部内日常行政事务,不参与政党活动,不随内阁进退,并可长期任职,被称为常任文官。
1830年后,其他各部也相继推行双重官制。
2.19世纪初,英国政府在印度设立了一所专门培养与训练印度行政官员的学校——hailybury(赫利伯瑞行政管理学校),并学习中国的科举制度,要求入学者必须通过竞争考试,入学后必须遵守严格的规章制度。后来东印度公司把这套经验推荐给英国议院。
3.1833年,英国议会通过一项议案,主张对英国政府的公职人员的人用也进行公开竞争考试,择优录取。在英国法律上第一次确认了公开竞争考试选用政府官员的原则。
4.1853年,英国议会委派议员巴伦 麦考莱为首的三人小组对东印度公司的管理进行考察,他们就hailybury 行政管理学校的经验,提交了《麦考莱提案》,该报告列举了官官职恩赐、徇私委任与政党分赃等制度的弊端,主张在东印度公司的行政管理制度上,实行公开竞争考试、择优选用人才的原则,并对英国政府的公职任用制度提出了建议。该提案有力的推动了英国政府的公职人员制度改革。
5.英国议会随后委托财政大臣格拉斯顿负责英国政府的公职任用制度改革。格拉斯顿委托财政部常务次官查理斯 屈威廉与斯坦福 诺斯科特全面调查英国政府的公职任用状况,并提出改革意见。
6.1854年,提交了《关于种族英国文官的报告材料》,即《诺斯科特-屈威廉报告》
该报告首次以政府文件形式将政府公职人员统称为“civil service”(文官,公务员),“civil servant”指公务员个体。
7.1855年5月帕麦斯顿内阁颁布改革现行官制的枢密院令,《关于录用王国政府文官的枢密院令》,要求成立不受党派干涉,独立主持文官招生考试的3人文官事务委员会,该委员会直属财政部。
8.1859年,英国议会颁布了《文官退休法》,明确了文官的所属范围。
9.1870年,枢密院再次以法令确认文官的公开竞争考试,择优录用原则,该法令标志着英国现代文官制度的建立。
10.一系列完善该制度的法规,1883年《年金法》建立了文官的工资制度;1920年文官职位分类法,第一次对文官进行分类定位,文官被分为行政、执行、文书与事务四个等级。
11.形成了一系列重要原则:职务常任、公开竞考、功绩考核、职位分类、政治中立等。
最新发展:
总体而言,英国公务员制度改革注重组织和个人的能力建设,引入了人力资源管理的最新理念和技术,不断加大对员工培训开发的投入,科学合理的职业生涯管理起到了有力的激励作用。
 (一)高级公务员领导能力
高绩效组织的共同特征是具有良好的领导能力, 因此英国公务员的管理特别强调领导能力,尤其是高级公务员的领导能力。英国公务员管理委员会对公共服务所需要的领导能力作出了科学界定,认为: “卓越的领导者应激发信任,对迅速有效的递送结果 承担个人责任;在整体优于各部分之和的团队中工作并且敢于突破传统的界限;集中精力于战略性的成果,配置资源给优先业务,诚实、勇敢、客观地对待员工的部长;坚持不懈地学习。”
在提供公众渴求的公共服务的过程中,政府机构比以往更加关注工作成果和服务效率。如此,就把源 自于诺斯科特一屈威廉传统的核心价值和不竭动力 有机地结合了起来。然而,目前与传统常任制相悖的 是,几乎在所有的雇员部门,职业终身制的传统理念 正在迅速消失。个人绩效和潜力能否与业务的需要 相匹配日益成为公务员管理体系至关重要的因素。 对高级公务员而言,谁也没有权利不顾个人能力和部 门的需要,做一名终身的雇员。但是,具备业务所需 的能力或者能够迅速适应环境变化的人,肯定能够得 到应有的尊重和长期的雇佣,这也是改革所努力追求的目标。
(二)职业生涯
英国公务员管理一贯注重职业生涯的管理,此次 改革进一步开放了招募过程,增加了退休年龄和工作 职位的弹性和灵活性。在公务员招募阶段,逐步推进 全方位的对外开放,完全突破了身份、年龄、学历、种 族、居住地,甚至国籍的限制。近年来,从外部通过直 接竞争招募的公务员人数不断增长,已经渗透到了公 务员系统的各个不同阶层,日益显著地影响着高级公 务员的整体面貌。在1998--1999年,大约有1/5的 高级公务员是从外部招募的;在2002—2003年,这个 比例攀升到接近1/3。当前,已经有1/3的新进高级 公务员是通过公开竞争从外部成功招募的,1/6的现 职高级公务员是从外部招募的,1/5部门层次的职位 由从公务员系统外部招募的人员担任。绝大多数的 政府部门已经或正在创建非执行主管的职位。在传统模式中,大多数高级公务员是从在政府部门内部工作多年的人员中提拔的,此次改革旨在根本性改变这种模式,推进政府部门更加广泛的代表性。
公务员职位的稳定性和灵活性对于政府组织绩效的形成具有至关重要的作用。一个公务员在同一个职位上呆得太久以致于不能适应新的变化,或者人员流动过于频繁以至于关键目标完成之前就离职而去,这都会大大损害组织的绩效能力。对此,公务员管理委员会采用了四年制的职位规范,规定高级公务员的任期一般不超过四年。此外,此次改革还规定根据业务的需要,高级公务员的任职期限是可以变动的,是否需要延长要依据组织的需要而不是公务员个人的判断。这样就使高级公务员的职位就有了相对的稳定性和较强的灵活性,进一步从工作设计上或职位设置上确保了政府部门服务绩效的实现。改革还规定,到2006年,所有公务员领取养老金的正常年龄提高到65岁,但是现任50岁以上的公务员在60岁时领取养老金的现有权利不变。这一改革措施把退休年龄向前推进了10年,避免了公务员带薪工作与领养老金退休之间剧烈的转变。这对于政府部门人力资源管理,特别是对于高级公务员职业生涯管理中的离任管理具有重要意义。
(三)培训开发
英国政府采取规范的模式鼓励公务员拓展对工作经验的开发,主要通过政府各部门之间以及与私人
部门、志愿者组织之间的交流任职,丰富在工作一线
提供公共服务的阅历,担任行业内非执行主管等方式
来进行。政府各部都给自己的员工提供了培训和开
发的机会,主要涉及到项目管理、议会拨款、管理员工
以及特殊任务等类别。最近几年,为了使中央政府的
培训能够适应服务与改革的需要,对于公务员实质性
的培训和开发计划尚在进行中。内阁直属的管理与
政策研究中心(CMPS)是中央政府内部的培训机构,
其培训职能被2005年6月新组建的国家政府学院
(The National School of Government)所取代。CMPs
的主要职能是给不同级别的公务员提供发展机会,让他们进入政府培训场所,使他们获得来自于其他政府部门、公共部门或私营部门的受训者所具有的经验。 其精心设计的培训课程主要针对提供服务的核心技能或者顾客的特殊需求。许多课程在各个领域都是可以完全接受的,比如人力资源、项目管理和财政管理等。新的改革措施将确保CMPS与政府各部的员工需要和改革的核心要求保持密切的联系,为此他们在前几年改革的基础上,推出了一系列关于公务员技能的培训与开发计划。
2001年政府提出了发展面向21世纪的技能。政府劳动力发展计划提供了与改善服务和推进改革相关的技能,要求政府各部的工资和劳动力计划都要为公务员获得这些技能提供保障。对于具有高级公务员潜质的人,政府采用正式学习、交流任职、360度评估以及其它技术设置新的课程,为他们提供持续性的、结构性的发展机会。目前,CMPS代表中央政府运作的方案主要是:路径——针对少数族裔背景的参加者,目前他们在高级公务员中的名额代表性不足; 公共服务领导者计划——把公务员和来自其它公共部门的同事混合在一起,考虑到不同部门协同工作一起提供公共服务的程度日益加深,将来这个计划可能扩展到私人部门;高级管理的准备——针对那些被确 定为具有潜力能够达到并且正在向高级公务员进步 的人员,融合领导能力、战略、递送、个人训练、现场案 例研究和交流任职等方法,进行为期一年以上的培 训。对于现任的高级公务员,要参加发展高级管理和 高级管理计划的培训。这些课程融合了公共部门、私 人部门和志愿者组织的受训者,培养他们个人的和组 织的战略领导能力与在全国范围内提供服务的能力。2004年春天,英国公务员管理委员会引入了一个全 新的高潜力发展计划,旨在使最有能力的绩效完成者 尽快达到并且迅速适应高级职位,这主要取决于自愿 而不是组织的要求。该计划从政府各部推荐的人选 中选出了大约50名公务员作为最初的受训者,目的 是给有能力的人提供持续发展的机会和适当的职位。 但是这既不是晋升的保证,也不是晋升的唯一路径。
(四)绩效管理
在公务员的绩效管理中,可以明显看到二八原则的影响力。绝大多数大型的政府组织都拥有占员工比例较小的核心人才,他们组成技能全面并且有效力的工作团队。相对而言,其他少数员工对组织绩效意义不大甚至根本不需要存在。在绩效管理过程中,报酬结构和绩效评价体系应该能够识别和鼓励富有效力的公务员,并且给予他们不同于其他人的提升和奖酬。但关键问题是,富有效力和经验的员工不可能都有机会晋升到顶级职位,那么保持对他们的支持和激励就成为绩效管理的核心任务。为此,这次改革在绩效工资的基础上把高级公务员的报酬区分为基础工资和重要奖金,将跨越时限调整报酬幅度,以提供工作行为和预期绩效紧密联动的激励制度。这次改革还要改变过去公务员制度在诚实、绩效反馈以及个人发展等方面重视不足、发展缓慢的局面,建立这样一种组织文化,使每一个公务员都具有自知之明,并且持续不断地学习改善业务的最新方法。
英国公务员系统的绩效水平在近几年的改革中不断提高,但是公务员管理委员会认为现有的绩效水 平仍然与过去一样低于公务员的个人潜力或者不能 充分满足业务的需要,绩效的下滑也缺乏规律性。因 此,这次改革特别强调公务员制度在获得绩效方面必 须得到大大改善。2004年4月公务员管理委员会发 起了从高层开始的、针对高级公务员的新的管理方 法。这次改革特别重视绩效和发展问题,主要是针对 那些绩效居于最低的20%的人员。为了使新的政策 完全适用于从新晋副主管到常任秘书每一层级的高 级公务员,在确定20%的最低绩效人员的时候,必须 要阐明一个问题,即对同等人员的绩效对比只是一个 相对的判断,而不是一个绝对的测定。值得注意的 是,新的管理方法所要实现的目标是为进一步的改善 绩效提供支持,而不是谴责过去的业绩。
(五)专业主义
英国公务员囊括许多领域的专家,他们履行职责 必须具备正式的专业资格、外部鉴定和独立专业机构 的管理。政府机构是他们的雇主,但是他们的职业许 可证却来自外部专业机构。政府机构已经在培养和 发展公务员的专业技能,但是短期内必须依靠外部招 聘来填平能力缺口。这既适用于传统的职业资格,例 如培养财政上合格的员工,又适用于包括人力资源、项目管理、战略规划、危机管理等较新的领域。 正在实施的高级专业行政人员培训计划(The Senior Professional Administrative Training Scheme)已经帮助作为专家招聘的公务员发展更广泛的技能和 经验,这在根本上有利于他们在专业领域内管理能力 和领导能力的提高。同时,此次改革将发展雇主和员 工之间的全新的理解,影响关于培训或早期经验的职 业选择,以便于更多的公务员有资格竞争并且做好充分的准备担任高级职位。公务员管理委员会建议在职业生涯的关键阶段创设一些职业通道,以便于公务员能够获得高级公务员或部门管理者的资格。为了避免职位要求原则的机械应用,明智之举是区分晋升必备的先决条件和预期条件,允许符合要求的人在晋升中竞争,并且把未满足的条件作为提拔后优先发展的目标。有的公务员达到了特定职业锚中的高级职位,获得了技能和经验的平衡,以适合竞争部门一级的职位甚至最终成为常任秘书。他们的背景与过去相比更为多样化,并且至关重要的特征将是公务员个人潜在的领导品质;而不是任何职业背景。鉴于公务员的职业形态已经发生了重要的变化,职业锚的多样化和职业生涯的多通道设计成为改革当中制度创新的重要内容。

英国公务员录用制度
英国于1870年确立了以公开考试选拔国家公务员的制度,至今已有100多年的历史,考试制度也经历了一个发展变化的过程。

主持考试选任人员的机关
现在,英国以考试委员会作为主持考试及选用公务员的机关。考试委员会由文官委员会和有关的部门各派代表一人共同组成。文官委员会的代表任考选委员会的主席。
考选委员会的职责是:
(1)审查各报考者的证明文件、决定其有无参加考试的资格。
(2)主持考试。
(3)评定考试成绩及名次,宣布考试结果。

考试的内容和方法

在考选制度中,行政级的考选最受重视。
行政级的考试有二种情形:
一是副科长级和科长级的考试,其报考者必须是大学毕业且成绩在乙等以上或成绩在丙等以上而再获有更高学位。二是副司长级的考试,这种考试以口试为主。
考试分三个步骤:
第一步为资格考试,其方法是笔试,以写论文为主,合格者才能参加第二步骤的测试。第二步骤测试是由文官委员会和文官考选处负责进行,主考人员由主席一人,心理学家一人及观察者一人组成,每一组负责五至六名考生的测试。
测试的项目包括七个方面:
(1)鉴识。考生阅读一宗文件,描写一件假设的但是具体的问题,于150分钟之内提出至少四个可能解决的办法,并分析各个办法的优缺点,最后提出采取其中之一的建议并附以理由。
(2)文书起草。考生要在45分钟内答复一项来文,答复来文的文字必须明确而肯定。
(3)集体讨论。讨论二至三个较为重要的问题,由主考人员在一旁观察评分。
(4)会议实习。由考生讨论鉴识测试中的一个问题,各考生轮流充任主席,文件内容先由主考人员作一口头报告,并限定考生在45分钟内提出问题及解决方法,要求并领导大家讨论,然后作出结论。这是测试考生的交涉能力、说话才能、常识及是否固执。
(5)智力测试。包括了解、辨别、口语、统计推理,一般知识测试等。
(6)口试。由测试小组的主席、心理学家及观察者三人分别对应试者进行40分钟的口试。
(7)互相评分。由同组考生相互评分,以观察其了解他人的能力。
经过上述测试后,各主考入将各自评分相加,并举行会议,尽可能达到一致意见,然后提出评分报告。凡第二步骤的测试获200分以上者,即可交最后决选委员会参加决选。决选委员会由七位委员组成,由文官委员会的首席委员或副首席委员任主席,其他委员则由各部人事处长,副司长以上的文官、大学中的代表、妇女、或工业团体中的人士充任。决选是以口试的形式进行,以决定是否录用及排列名次。
除行政级人员的考试外,还有执行级和文书级的考试。对于执行级与文书级的考试,无论报考条件还是考试方法都没有行政级严格,限于本书的篇幅,在此不再作介绍。

一是注重日常监督,突出时效性。英国对公务员的监督是全程式的工作监督,事无大小均在监督之列,最具特色的就是日常监督与财务监督管理双管齐下的管理模式,是一种实时的监督。各级部门主管对公务员的日常工作随时都予以监督和考核。尚未触犯法律的不良行为也记录在案,严重者或在调薪上受到影响,或受到降级处分。每年一度的公务员考核,考核公务员包括工作知识和能力、品格、性情、工作责任心与热情、判断力、创造性、可靠性等。考核结果对调薪提拔均有很大影响,从而促使公务员每一天都得遵纪守法、努力工作。更重要的是,英国注重以财务审计为主的反欺诈监督。政府各部门均设有内审机构,负责对本部门公务员欺诈行为进行监督和查处,大到贪污受贿,小到偷拿办公文具,均为内审机构的监督范围。
二是注重制度管理,突出规范性。英国历来重视对公务员行为的规范。1889年,英国颁布了第一部反腐败法,即《公共机构腐败行为法》,该法令将“一切行使公共职能或法定职能的机构”均认定为公共机构,特别禁止公共机构的任何人员在与公共机构有关的任何交往过程中收受或者要求收受、同意收受任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益;同样,此类人员也被严格禁止在此类事务中承诺或提供任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益。也就是说,公共机构成员或官员的主动或被动受贿均被定义为腐败行为。对于犯有此类罪行的公务人员可处以6个月至7年的监禁,或者加上不设上限的罚款。此外还包括对某些政治权利的剥夺,例如,除了解除职务以外,还规定,从犯罪之日起的5年内相关人员不得担任任何公职;如果第二次犯类似的罪行,则永远不得担任任何公职,而且,在从犯罪之日起的5年内,剥夺其在议会和其他任何公共机构选举中的投票权和选举,此外还有可能被剥夺获得养老金的权利。继1889年颁布的《公共机构腐败行为法》之后,1906年颁布了《防止腐败法》,将《公共机构腐败行为法》的范围扩大到不仅包括公共机构的工作人员,而且包括公共机构本身。1916年通过的《防止腐败法》再次扩大了公共机构的范围,即包括一切地方性和公共性机构除了上述三部专门规定反腐败行为的法律以外,英国在二战以后通过的多部法令中,例如1948年的《人民代表法》、1962年的《北爱尔兰选举法》、1964年的《许可证法》、1972年的《北爱尔兰地方政府法》、1988年的《犯罪审判法》、1989年的《地方政府和住房法》、2001年的《反恐、犯罪和安全法》等,均有针对政府官员腐败行为的法律条文。
三是注重执法程序,突出原则性。英国对公务员违纪行为实行“零容忍”,即存在违纪行为的绝不容忍,严格按照执法监督的程序进行处理,在查明真相的情况下给予相应的处罚,但同时坚持以人为本,注意维护当事人的合法权益与私隐,从实际出发提高督促管理的实际效果。在监督执法的过程中,遵从六点原则:一是公平合理原则,英国对公务员不良行为的调查处理不以性别、种族、宗教、年龄、职位不同而有区别,可以说基本上实现了调查面前人人平等;二是签订合同原则,西方注重契约的约束,故公务员录用时必须同意并签订包涵处罚措施在内的纪律条款,让公务员在参加工作之前就清楚知道一旦违反纪律将受到严格的调查和处罚;三是获得帮助原则,也就是当事人有权获悉被调查的事实和调查结果,且有权向公务员工会及所在机关人事部门获得帮助;四是自我辩护的原则,即被调查人有权了解调查事实并作出解释和申辩;五是依法申诉的原则,即当事人对处罚不服可向上逐级申诉,直到满意为止;六是案情保密原则,在英国公务员纪律处罚属于公务员的私隐,是政府与公务员之间关系的调整,属于保密范畴。遵循这六点原则,令英国公务员违纪行为的监督管理明确而不失人情,严厉而不乏人性。
四是注重网络建设,突出普遍性。英国议会的专门委员会、政府各部委的反欺诈部门、各种监督机构以及各类监察专员署乃至司法机关等,组成了英国庞大的反腐败机制网络,从不同层次、不同渠道进行反腐败的监管工作。但同时,根据政府部委之间的系统不同、管辖地区不同、所发生的案件紧急度不同,其监管权限也有所不同。如财政、海关、税收、国防等部门可直接向法庭起诉,但教育部门则须通过警察才能向法庭起诉。各部委都各自设立特别调查小组,以调查本部委有可能出现的欺诈行为,并有调查取证权,而没有直接处理权。也就是说,英国反腐败机制网络从上到下、从大到小、从宏观到微观、从常设到临时,均有其相应的执行机构。
英国的反腐败机制比较适合英国国情:通过制定规定、守则,不断地规范行政机关和公众的行为,依靠不断完善的法律制度、严格依法办事的良好传统、素质较高的公务员队伍以及多层次、多渠道监督约束机制,使英国的各级政府、公务员基本上保持奉公守法、廉洁从政的良好风气。
英国公务员福利制度
英国公务员福利制度针对对象是英国国家公务员仅指中央政府各部门的工作人员,目前总人员约为53.7万人。从工资收入水平看,国家公务员的年薪一般在1.3~6.6万英镑之间,最低年薪1万英镑,最高可达年薪20万英镑左右,高低比约为20:1 从福利制度来看,英国是一个经济发达的高福利国家,福利保障水平较高,以退休金为主要内容的国家福利制度体系构成较为庞杂、惠及面广,也较为完备,基本上涵盖了全社会所有家庭和劳动者的生老病死等各个方面,对国家公务员而言,在福利制度上与其他公职人员基本相同,只在退休金的个人缴费比例上有一定的优惠政策,福利总体水平要略高于地方政府的公职人员。英国国家公务员福利制度主要构成有退休金、住房福利、医疗福利、带薪休假、遗属抚恤金以及其他福利。

英国公务员津贴 
职务技能津贴:英国政府规定,担任部长及高级主管人员秘书的公务员给予秘书津贴;担任打字员、电话交互员和处理电子资料的公务员给予技能津贴。

病假:英国规定国家公务员休病假6个月付给全工资,超过6个月付给半工资,四年内病假累计超过12个月的,不再付给工资。

年假:英国公务员年休假按等级高低和工龄长短给予。初任职的“执行官员级”公务员年休假为4周,工作17年后为5周,27年后为6周;初任职的“主事级”公务员年休假为5周,工作10年后为6周。

伤病:英国规定,公务员因公伤病的,可根据伤病情况支付年金或一次性补偿金。领取年金者为其本人年工资的15%至85%,领取一次性补偿金者为1.5至6个月的工资额。

丧葬:英国规定,公务员死亡补偿最高支给额的合计数不得超过该职员年金的100%。