法国公务员制度 
作者:管理员  时间:2014-03-12  浏览次数:3205

一.法国公务员制度的历史发展与核心价值

1.“法国的公务员考试制度来源于中国”
——法国近代启蒙思想家伏尔泰、孟德斯鸠、狄德罗和布鲁奈特利都曾给予中国科举制度以高度的评价,“人们很难想象还有比它好的政府——它的成员只有经过几次严格的考试才能被录用。”“法国的教育确实建立在中国公开竞争考试的基础上,而且通过竞争考试选拔官员的做法无疑仿效和来源于中国体制。”

2.法国大革命以前,长期保留了中央集权的封建官僚制度,特权等级世代垄断公职。
法国大革命中,革命者提出废除恩赐鬻卖制,代之以民选制并要求官员接受人民的监督。罗伯斯庇尔关于官吏制度改革的设想,为法国现代公务员制度的建立奠定了理论基础。
19世纪,拿破仑建立起新的中央集权制度,以任命制代替大革命中实现的民选制,各级公职人员均由中央政府任免,并建立了官员的等级、薪金和培训制度,创办了专门的综合技术学校培养专业技术人员。拿破仑的官员任命制度成为法国现代公务员制度的前身。
“政府几何”——“一种纵向(等级化)与横向(专业化)交错的政府内部联系的对称图形,同时也是公务员面对公共意志的一种非人格和客观的方向,而且也是政府法规与改革法律制度的一种结合”。
20世纪以后,沿用过去的任命制,资产阶级政党的诞生使得官员任用上出现了“政党分赃”的特征。
因此,二战前法国始终没有能够建立起统一的公务员管理制度。

3.法国公务员制度是在二战后改造旧的公务员规章的基础上建立起来的,经历了近半个世纪(1946至1981年)而渐臻成熟。
由于历史传统原因,具有下述体质特征:其一,典型的科层官僚制。法国公务员在任职期间受国家保护,官职等级按年晋升,职务可以调任,官职分立,同类同职级人员可在不同地区、不同机关间调任,从而形成终身雇用的封闭官僚系统。其二,瞻循化的默许规则。即机关行政首长可直接以“红包”形式奖励下属,此类“红包”系非法定给予,故以个别、秘密方式交付,双方秘而不宣,但预算上承认该项开支。其三,民主参与机制。公务员可通过“人事管理协议会”直接参与人事行政,并以此调节行政机关与公务员的双方利益。其四,考试培训严格结合任用。其五,公务员队伍实行精英主义。

4.法国公务员制度现代化改革从九十年代初启动,从三个主题展开:
一是政府内部职能现代化名义下的公务员分权式的非集权化改革进程;二是在现代人力资源管理模式下的由传统的“人员管理”模式向“人才资源开发性管理”模式过渡的改革进程;三是以确保公务员素质为目的,在公务员选拔和提升中推行竞争机制的改革进程。

法国公务员制度改革以自下而上的方式稳步推进,同时注重采用协商的方式,在取得广大公务员及公务员工会的支持后进行。
法国公务员制度改革在行政法框架下从三个维度展开:一是进行行政民主化的尝试,即分散化及分权化改革,提高接近民众之下层官员及地方官员的自主性;二是由科层性官僚体制向竞争性官僚体制过渡,在提高透明度及加强内、外控制的基础上,建立责任机制;三是实行预算管理改革,重视公务员体系运行的效能,树立服务意识及成本意识,建立结果导向的行动模式。三方面相辅相成,在效能原则下共同作用,同时对“民主”和“责任”格外重视。

5.特征:
专才与通才结合。相互依赖的精英集团:行政管理集团和高级技术集团。
政治化,中立化:容许参加政党与政治活动,职位很少限制公务员发表政治见解或参与重大问题讨论,高级军事职位不在其列。
人员的循环导致有价值的技术与思想的交流。 


二.公务员的分类
为了管理好国家公务员队伍,法国公务员职位采取了横向和纵向相结合的办法,形成了法国公务员分类制度的特色。从横向分类来看,分为ABCD四个等级。A类公务员是高级 公务员集团,全法国有A类高级文官集团20个。高级文官集团按照职位工作特点,又分为高级文官集团、高级公务员集团和高级技术人员集团。高级文官集团是由 执行政府的监督、咨询和司法职能的高级文官组成的,主要集中在行政法院、审计院、财政监察机构工作。他们的地位高、威望高、薪水高。高级公务员主要是协助政府首脑,协调各方工作。高级技术人员主要是负责政府各部门内的科技行政工作。B类公务员是中级公务员,他们的主要任务是行政执行,具体贯彻执行法律、法令以及上级的一切命令。C类和D类公务员主要是一些辅助和勤杂工作。目前,全法在国家公务员中A类约占28.8%,B类约占31.8%,C类约占34%, D类约占6%。
从纵向分类看,法国公务员由6大类实行纵向划分职等,即行政、财会、技术、教育和科研、司法、军事等,除司法和军事公务员按特殊章程规定执 行外,其他四类职务公务员又分职级和划分若干职等。公务员每个职系包括一个或若干那个职等,职等幅度一般在1-4等之间,它是公务员最基本的法律资格;每 职等又分为几个级别,幅度在1-8级之间,职级一般按年资提升。

三.公务员的录用
法国公务员采取考试录用制,在国家公务员中,除500个岗位的政务类公务员由政府任命外,其余250万个岗位的公务员是经过竞争考试,择优录用的。
1、考试录用的基本原则
法国录用公务员在竞争考试的基础上,以考试成绩优劣为标准进行筛选、录用,它贯穿着四个基本原则。
(1)公开竞争原则。法国政府为了得到第一流的人才,求助于竞争考试,考试录用中的公开竞争原则有着双重涵义。首先是考试的公开性:考试程序于录用条件要公开,考试名次要公布于众,报考人的考试成绩应通知本人,若对考试评分有疑问,允许依法提出申诉,要求复核。其次是考试的竞争性:报考人的录用 按其考试分数排列名次,鉴别优劣,优者录用。
(2)一律平等原则。公民在担任公职方面具有平等的权利与机会,不论个人政治派别、种族、宗教、信仰、性别、(除个别特殊岗位)年龄和婚姻家庭如何,人人在“分数”面前平等,对他们录用的条件只是看其是否具备任职所需的只是和技能。1789年法国《人权宣言》中明确规定:“所有公民在法律上的地 位一律平等,故政府官吏的任用亦应平等,除以才能品德为根据外,不应受其他条件的限制”。但是,如果报考者不接受“保留义务”(即不能公开发表与政府不同的政见),则被视为拒绝参加报考。
(3)人才主义原则。挑选出类拔萃的人才为政府提供高效的服务和支持,是择优录用的核心原则。它突出表现在:第一,人员录用的择优性。一个公务员候选人要经过严格考试,层层筛选,合格后才予录用。否则,宁缺勿滥。80年代法国公务员录用率只有11%左右。第二,人才录用的广泛性。二次世界大战以 后,政府功能向多元化方面裂变,科技进步导致电子计算机等现金设备进入政府各部门,国家对人才需求的多样性明显增长。法国录用公务员努力适应这一客观要求,不断增加公务员录用的开放型。
(4)按缺岗和预算录用的原则。议会每年对各部门录用公务员的岗位数进行表决,各部门根据岗位空缺和财政预算,提出录用各类公务员的准确数字,优空岗且财政允许才能录用公务员。各部门录用人数的计划必须由预算检察官核定签字。违反这一原则,审计法院就予以干预,法国现在每年大约新录用5个公务 员。
2、考试机关
在管理体制上,采取考试机关从属于行政系统的一元制模式,即考试机关隶属于各个行政部门,使考试机关于行政系统间建立合作关系,提高工作效率。 目前,法国政府各部门录用公务员,除A类由公职部直接负责外,其余由各部门自行负责。但是,各部考试录用公务员要接受公职部的同意指导协调和监督。具体分 工是:各部每次考试录用公务员,制定规定(包括内外报考比率,考试方式、考试内容、考试时限等),要送经公职部审核同意。同时,各部成立考试录用委员会,专门负责评卷打分和制定合格标准,确定合格人选、排出录用名次。考试录用委员会一般由4人组成,其中公务员2名,大学教师2名,均由部长任命,考试开始 后,不允许替换。
3.考试类型
分级考试。法国录用公务员考试按报考职类的职位(分为A、B、C、D四类)和等级分级进行。每一类别及其等级的公务员录用考试方法、科目对报考人的要求均不同,考试的组织形式也不同。法国公务员录用考试组织形式无明文规定,实际做法分为4中类型,即全国性统考、大区组织考试、跨部门组织考试和部门组织考试。A类公务员录用则由全国统考和跨部门组织考试;B、C类公务员通过大区组织考试和跨部门组织考试录用,较大的部门也可以独立组 织B、C类公务员录用考试;D类公务员原由各部门组织考试录用。
外部竞争与内部竞争考试。法国将社会上持有某种文凭的报考人参加的公务员考试,称为外部竞争考试;将在职公务员参加的考试,称为内部竞争考试。捏不竞争考试没有文凭要求,但规定必须由5年的工作时间。前者的参加者是为进入公务员队伍,后者的参加者是为了改换类别或晋升一个等级。这两类考试从外部和内部向公务员队伍提供人次阿的客观效果是一致的。目前,法国确定这两种竞争考试的录用人数,各占录用总数的1/2,并采取一定措施努力调整外部竞争考试与内部竞争考试,向互补型发展。
双轮制考试。考试分两轮进行。第一轮是笔试(初试),选中的对象叫“可接受的候选人”,然后进行第二轮多科目的口试(复试)。只有通过两轮筛选合格后才能被列入录用名单。法国第一轮考试(初试)淘汰率很高,报考者的多数不能过关,进步到第二轮考试(口试)。
4.考试方法
这是择优录用不可少的技术手段,法国录用考试主要方法有:
笔试。笔试实行闭卷,它是最基本的传统的方法,具有测验个人文字、分析、思维能力的功能。但笔试容易侧重个人文字水平而忽视实际工作能力,笔试比较严格,大约有1/10的人能通过。
口试。通过主考人和报考人面对面的接触,发现个人的思维能力、教育程度、学术水平、实际能力、性格和机敏程度,这是笔试所无法达到的。在口试过程中,应为报考人创在相同的环境和气氛,口试时间控制适当并随时监督主考人,进行抽样比较,保证整个口试的一致型和客观性。口试中约有 1/2的人可能通过。
5.考试内容。公务员录用考试的内容繁多,其内容主要有三个方面:已是知识测验,内容报考写作、法律以及财政、经济、地理等。报考人员均须考试一门外语和体育。二是智力测验,通过智力测验发现有发展前途的人员。三是技能测验。法国在A类高级公务员考试中的一项内容就是模拟作业,以检验实际工作能力。录用公务员的考试科目在考试前6个月予以公布,以便报考人员做准备。
6、择优录用及其保障
(1)择优录用
评定成绩。首先对考卷进行质量鉴定。法国使用六级分制,分超、优、上、中、下、劣六个级别。其次,由考试机关按应试人成绩的高低顺序排出录用候补花名册,备录用挑选,花名册有效期一般为一年。
试用期。凡考试合格被录用的人员,在授以正式职务前要由试用阶段,时间一年。
(2)择优录用的保障
为防止徇私舞弊,保证择优录用的可靠性,第一,在立法上堵塞可能干扰择优录用的各种不正当渠道。第二,在司法上,法国行政法院监控择优录用的实 施,一旦发现不法现象立即予以制裁,如对舞弊者要判处3年以下1个月以上的监禁或100-10000法郎的罚金,并取消当事人的考试资格。第三,建立个人 申诉程序,保证应试人合法地位。如有人对考试录用的平等性提出质疑并由充分证据,则考试无效,必要时可向行政法院起诉。
四.公务员考核
法国公务员考核又称“鉴定”,早在1946年制定的第一个公务员总章程中就有明确规定。然后,政府又公布过两次法律性文件:一次是1959年政 府颁布法令,规定每年对公务员考核一次。考核又两项内容,一项是打分,一项是写评语。打分的幅度是从0到20分,分数与评语统一,不能出现分数高而评语差 或分数低而评语好的现象。另一次是1984年政府颁布法令,对考核公务员增加了两项新内容,一项是取消按年度给公务员打分,另一项是考核评语必须与当事人 (被考核者)见面。这样作为公务员管理的两项重要制度,一直坚持下来,并且在考核实践中注意根据新的情况和需要,改进做法,不断完善。
法国政府认为,对公务员实施考核,是重视对人的评价、使用和待遇的重要方面。通过考核,既能为公务员管理决策提供客观一句,又能促进公务员自我改进。
1.考核项目
法国公务员考核内容有14项:(1)身体适应性;(2)专门知识;(3)守时值勤情况;(4)整洁与整饰状况;(5)工作适应能力;(6)合作 精神;(7)服务精神;(8)积极性;(9)工作效率;(10)工作方法;(11)理解力;(12)组织协调能力;(13)指挥监督能力;(14)观察 力。各部在具体进行考核时,根据不同类别和岗位的公务员,至少应选择其中6项。例如对A类公务员考核选择的项目要多。重点考核其组织协调能力、工作方法、 指挥监督能力等;对D类公务员考核的项目较少。重点考核其服务精神、守时值勤、积极性等。
2.考核标准
法国公务员年度考核是20分制,即每项考核最低得0分。最高得分20分。然后把各项考分相加,按照所得总分排列优劣等次。考核按总成绩分为A、 B、C、D、E五等:A 等(优异)140分;B等(优良)125分;C等(合乎标准)100分;D等(不合乎标准)85分;E等(低劣)60分。为了消除各地区、各部门评分上的 差别,法国政府建立了一套《评分平衡制度》,统一了全国的评分标准。各地区、各部门根据这个统一的标准,对所属公务员所评的总分进行综合平衡,以求得考核结果的客观公正。
3.考核方法
法国政府考核公务员每年进行一次,考核工作由本部门行政首长主持,按照公务员的隶书关系,由直接上级担任主考。法国政府各部由于编制不同,人员 结构不同,在执行考核法律条文中遇到的困难不同,考核打分方法的具体运用也不完全相同,各由自己的选择余地和不同的落实方法。在不断演变的过程中,无论怎样实施,都要征求工会的意见,由行政领导与工会共同研究决定。目前多数部仍沿用打分与考评相结合的办法,个别部(如邮电部)已取消打分,改成考评制。
(1)分项打分。被考人没人一张考核表,主考人按照有关部门对不同类别的职级的公务员提出的应考项目,按照被考人表现情况,逐项打分。打分的原则是一视同仁。打分的方式是从上到下,一级给一级打分,打的对象是A类专员级、B类、C类、D类全体公务员。分数线从0开始,不满20分(有的部16、 17分不等,因为不同类别不同职等有不同标准)。多数最高不到17分,每年以最小的幅度0.1-0.2分上涨。目前一般以15分作为起点分,从中间往两头 打分,好的打到20分为止,差的达到0分为止。然活将各项评分增加,得出考核总分。同时主考人将各项评分和总分通知被考人,由其在考核表上签字。
(2)写出评语。主考人根据被考人的各项得分,并结合被考人在平时执行职务时表现出来的各种品德和未列入打分项目的实际情况,用文字对其作出总的评价,送上一级领导核准签字。最后,将总评语通知本部门行政对等委员会,但不告诉本人。
4.考核监督
法国考核公务员实行半公开制,在一定程度上能对主考人进行监督。防止主官臆断,保证考核的客观公正。监督措施主要有以下4个方面:
(1)让公务员参与考核。主考人在给被考人打分时,要向被考人公开考核项目,所取被考人的自我评价意见。主考人打分完毕后,要向被考人公开评分结果,并要让其在考核表上签署意见。
(2)打分要经行政对等委员会平衡。主考人将打分情况通知本部门行政对等委员会后,行政对委员会要按照统一的评分标准,对公务员所得总分进行综合平衡,发现打分偏高或偏低的提出修正意见,报请部门领导审定。
(3)评语要经过复核。主考人对被考人写除评语后,要送经上一级领导复核签字。
(4)允许公务员申诉。如果被考人认为必要,可以通过行政对等委员会,要求领导把评语告诉自己。如果认为评价不公正,有权向行政对等委员会提出,要求主考人修正,也可以上诉到行政法院。
五.公务员的晋升
法国公务员晋升包括晋级和晋职。晋级是提高公务员的级别,主要标志是增加工资;晋职是提升职务和职级,主要标志是职务层次或类别等级升高,如科长当处长和C类晋升B类。
晋升原则
法国公务员晋升原则主要由3条:一是公开原则,公务员所在的行政部门,要将晋升的时间、条件、职位、方式、程序全部公开,让每个公务员都了解,获得晋升机会。同时,也使晋升工作受到监督;二是公平原则,这主要体现在公务员晋升都要经过考试或考核,对同样情况的人员晋升标准相同,都一句考试成绩或 考核结果,优者获得晋升;三是逐级晋升原则,对符合晋升要求的公务员,每次晋升必须按照类别、职务、级别的层次逐级进行,不准越级晋升。
晋升方式
考试晋升。这种方式是内部竞争性的用于晋升公务员的类别等级,升类考试各部门和各地区每年都组织进行一次。按法国人的说法,这种竞争考试是从中国学来的。竞争考试的基础是组成考官团,考官团由组织考试的主管部分负责组成,从法律上说,考官团是独立的,参加考试的考生有没有能力,能 力的强弱、大小,完全由考官团独立判断决定按竞争考试的成绩进行选拔,比较客观,于单纯考虑年龄、工龄相比,能够反映能力因素,有利于调动积极性。弊端在于考试的内容主要反映能力因素,有利于调动积极性。弊端在于考试的内容主要反映了知识水平,太理论化,与实际工作联系不够紧密,开支也较大。竞争考试后, 根据成绩任何职务,由部长决定。
考核晋升。这种方式既用于晋升公务员的职务,又用于晋升公务员的类别等级。主要是由行政长官根据公务员最近几年(一般为3年)的考核结果,从中选优提升。所以,又称部长选拔。部长选拔是指由部长或部长授权司长直接确定一部分人的晋升。大概考虑3方面的因素:
①一般来说,考虑工龄比年龄的因素大,这方面法律由相应的明确规定,如中央行政机关的处长,不能任用只有五、六年工龄的,如果出现了这样的任命,行政法院将予以否决。
②部长直接选拔任命的领导职位任职人员,往往是在某些特殊的职系,如外交官,要考虑外交经验、履历、对拟任职国家的情况熟悉程度及语言能力等,实际的选择范围受到许多限制。
③根据法国的悠久历史而形成的传统观念,对有些高级的、重要的职位,要考虑擦资历的影响、外界对他的看法和大家接受的程度等,如法国国立行政学院的院长,都是国立行政学院的毕业生,虽然没有明文规定,但任命时要考虑这个因素。现在的趋势,部长选拔任命似乎更加侧重于传统。
部长选拔的益处在于能适时地选用一些能人现实工作的人,不循资历,便于年轻人破格担任一些职务,发挥水平,有利于调动积极性,也有利于人之人员 对工作和领导的忠诚一致。但可能由此造成专制,部长、司长的选拔不受约束,完全根据自己的意愿,容易选拔一些统一地区、同一党派、政治观点相同、处于同一团体圈子的人,因而使选拔政治色彩较重。
年功晋升。这种方式用于晋升公务员的级别(即工资),对达到规定的服务年限,年度考核又合乎标准的公务员,正常晋升一级工资。按年资、工龄进行晋升,益处在于简单明了,可靠。弊端在于不便于调动积极性,仅仅依据资历,而忽视能力。
年功、竞争考试和部长选拔,这3种做法虽然在法律上是并列的,使用于所有的公务员,但在实际实施种,年功选拔主要适用于C类公务员(非专业执行人员),竞争考试主要适用于B类公务员(专业执行人员),部长选拔主要适用于A类公务员中领导职务的高级人员。
法国公务员目前通过考试和考核晋升类别和职务的比例为6:1。采取这种双轨制晋升方法,主要基于理论知识强并不见得实际能力强这种认识,而且为了晋升确实出色的公务员正在研究解决过分重视考试晋升的问题,设想的途径,一是提高考核晋升的比例,二是在考试上不仅要测验理论知识,还要测验实际能力。

 

六.查撤制度

法国《刑法典》对盗用公款、滥用职权、内部交易、收受贿赂、非法占有财务、渎职等各种被动和主动的贪污腐败犯罪行为都有相关规定。民法中的《劳动法典》主要对关于代理或委托、反对不平等竞争等条款中作出有关惩治贪污贿赂的规定。《公务员总法》则为预防公务员利用职务之便贪污腐败行为作出十分详细的规定,如公务员诈取罪、盗用公款罪、从事与职务不相容之商事罪、一般受贿罪、滥用职权受贿罪等。制裁一般分为两类:精神性的和实质性的。前者包括申诫、警告、记过等,后者包括取消一次晋升资格、减薪、降职、调职、降级、临时解除职务(不超过6个月)、强制退休直至撤职等。情节严重的,触犯《刑法典》中有关规定的,则将受到法律追究。

法国作为西方发达国家,在反腐倡廉方面积累了丰富的经验,但也存在一些问题,如在体制上,存在着零碎和散乱的问题,没有一个全国性的统一机构;在机制上,各反腐败部门存在着协作不够、信息沟通不畅等问题,缺乏合力;在性质上,主要和各大政党的政治斗争交织在一起,带有明显的功利主义色彩

七.公务员培训
培训机构系统
1.国家级院校
戴高乐总统在1945年创立了法国国立行政学院,其宗旨是为普通大众搭建通向高级行政管理职务的阶梯,为A类高级公务员如各部部长、部长办公室主任、省长、大区长等提供专门的职业培训,但只有通过了考试才可以参加分配。2011年,国家行政学院1221名毕业学员中,只有71人通过了考试,顺利到各部门任职。国家行政学院建校60年来,已培养出法国高级行政人员6500人,几任总统毕业于该院。

2.地区行政学院
法国在22个大区中,共设立了巴斯蒂亚地区行政学院、里尔地区行政学院、里昂地区行政学院、梅斯地区行政学院、南特地区行政学院等5所地区行政学院。地区行政学院直接隶属公职部,培训大纲由公职部制定,主要职责承担国家行政管理干部教育,招收B类公务员。地区行政学院组织三种入学考试和外部竞考的预备班,提供岗位有中央行政部门和国家省设机构或直接大区政府工作,或到国民教育的行政部门内(如校长办公室、学校督察部门等)工作。

3.法国公共行政干部培训学院
法国公职部和各部委都有自己所属的培训机构,近几年基于精简机构的需要,规模小的培训机构逐步取消。各部培训机构负责本部门公务员考前培训,为中央下派机构和地方公务员提供咨询等等。

公务员培训类别

1、初任培训。进入公务员队伍必须经过考试,考试合格之后还必须进入行政学院接受为期一年的初任培训,为以后正式任职作好准备。参加初任培训的学员在学习期间要参加多项考试,一年培训结束前还要接受三次笔试和三次面试。之后,由人事部门根据其培训成绩确定级别,获得高级别的学员可以优先选择任职的部门和岗位;如果培训成绩不合格,其公务员资格将被取消。梅斯地区行政学院在考录的新学员入学时就要给他们提供一份全国中央、大区、省的公共部门用人单位的信息,供学员选择自己将来的供职单位。成绩最优秀的学员对职位的选择具有优先权。

2、晋升考试培训。法国公务员从低级职位向高级职位晋升,必须通过严格的培训与考试。而且,参加过何种培训及成绩高低是衡量公务员能否胜任一定职位的标准

促进公务员在不同部门间流动的培训。为增加公务员在不同职系和部门间流动,公职部在职系划分和职位分析的基础上,颁布了“跨部职位国家目录”,统一了同一职位在不同部门间的名称。每个部根据国家目录索引,制定不同职系的职位说明,以此作为培训和发放工资的依据。为增加公务员在不同部门间流动,2006年开始,所有部委都将自己的空缺职位在网站上公布,每个空缺职位都附有职位说明表。公务员可以根据职业发展方向和居住地选择空缺职位进行培训和考试。“跨部职位国家目录”不仅满足了公务员个人职业发展和在不同部门间流动的需求,而且满足了行政部门进行人才调剂的需要,还成为培训机构进行公务员培训的依据。

法国将培训与录用、任用和晋升结合,从制度上保证了培训工作的落实,有效激发了公务员参加学习培训的主动性和积极性

公务员培训途径

1、在本单位接受岗位培训。个人职业要求与本部门业务领域一致的公务员,岗位晋升培训一般在本部门的培训中心进行。

2、在专门的培训机构培训。对于具有不同职业要求的公务员,需要在专门的培训机构培训。从事工程技术工作的公务员一般到工程技术学校接受培训,毕业后到某一部门从事专业工作。例如,到法国高等文献学院学习的人,毕业后主要到博物馆、图书馆和艺术馆工作。从事行政管理工作的公务员一般到行政学院接受培训,行政学院重点是培养综合决策能力,这些人毕业后可到任何部门做领导工作。

3、到私人企业培训。法国政府认为,先进技术和管理方式通常最先是在私人企业创造和运用的,在那里可以学到最先进的技术和管理经验。所以每年都要选派一些高、中级公务员到私人企业学习进修。

4、到国外培训。主要是学习涉外业务特别是欧共体业务,一般送到法国驻外使馆、国外教学科研机构和联合国等国际组织实习和进修。

5、运用网络技术培训。提供网络课程,满足公务员的特定需求。

培训管理及其特点

1.需求分析——依需定训,量身订做
为了保证培训的实效性,使培训内容更具针对性,法国在制订公务员培训规划时,首先加强培训需求管理,各部门每年都要向下属机构发放培训需求调查表,各个单位和每个公务员可以阐述各自的培训需求。其次通过对公务员培训需求的层层汇总和综合分析,“依需定训”,制定第二年培训计划,提供“量身订做”式的培训。

2.课程设计——学以致用,确保效果
课程设计遵循学以致用的原则,注重培训内容的针对性和实用性,提高实际工作能力。例如,针对颁发建筑执照公务员的培训,首先培训相关的法律法规、软件使用、地图查看等;对城镇规划公务员培训,培训新建筑颜色要求、画图技巧、包括使用笔粗细要求等。另外,课程设计注重选聘合适的师资,注重师资的培训,特别是来自政府部门师资的培训,使其能够适应讲课的需要,保证良好的教学效果。

3.培训实施——多种方式,贴近实际
法国公务员培训注重能力训练,采用案例分析、模拟作业、专题研讨、代职实习等多种方式培养公务员的综合能力。例如,法国南锡劳动局跨大区培训中心,其职责是为劳动局培训劳动监察专员。由于劳动局职责主要是负责劳动监察,而劳动纠纷大部分由法院判决,在培训期间,学员除到企业实习外,也要到法院实习,或者到社会保障机构实习。

4.培训评估——即时跟踪,立足改进
培训评估分为即时评估和跟踪评估。评估采用的方法主要有发放调查问卷、座谈会、回访等。即时评估主要评价培训目标是否达到,学员是否获取相关知识,并对培训条件包括对教师进行评价。跟踪评估是指培训结束一定时间后,通过发放调查表或回访等形式对培训进行评价,主要评价学员能力提升的幅度以及培训效果的实际体现,如学员是否得到晋升、转行和提出了组织变革、管理方法的改进建议等。之后,将评估结果的统计分析数据反馈给培训设计单位和人员,作为今后改进培训课程设置、师资选聘等的重要依据。如梅斯地区行政学院在培训结束后9个月通过电话向本人和其领导了解情况。向本人了解的问题包括所在岗位需要哪些技能,在行政学院学习知识是否能够应用到工作中,还有哪些技能需要补充等;向领导了解的问题包括公务员是否适合其职位要求,在行政学院学习的知识是否满足需求,面临哪些困难等。这种跟踪评估在梅斯地区行政学院已经进行了10年,效果很好。

启示
(一)公务员培训的制度化和系统化
学习借鉴法国的实践,我国公务员的培训也应从法律上予以制度保障。法律应规定国家对公务员有培训义务,公务员有终身培训权利,公务员在初任、晋升以及在不同部门间流动等重要环节都应经过培训。通过完备的法律制度,把公务员培训纳入法制化、规范化的轨道,从而确保培训的严肃性、稳定性和有效性。为了保障公务员培训的稳定性和有效性,国家应建立行之有效的公务员培训机构系统,包括基于行政区划形成的不同层次的培训机构、基于不同职系和不同专业设立的培训机构和各种从属于各部委的培训中心等,形成了立体培训网络,共同承担全国公务员培训任务。

(二)需求调研的深入性和周到性
学习借鉴法国的实践,我国应十分重视对公务员培训需求的调查研究,以保证培训的针对性和实效性。首先,对组织需求和岗位需求的调查研究。要调查清楚不同层级、不同职系和不同专业的组织需求和岗位需求,即弄清楚不同层级、不同职系和不同专业的公务员应具备的知识、技能和态度。其次,对个人需求的调查研究。可以运用调查问卷的方法,弄清楚公务员的个体培训需求。再次,通过对公务员培训需求的层层汇总,在综合分析个人需求与组织需求和岗位需求异同的基础上,寻求三者的结合点,协调三者的一致性,制定下一年的培训计划和培训项目目录。只有这样,才能保证公务员培训的针对性和实效性。

(三)培训内容的针对性和实用性
法国公务员培训中,任何一项培训都有很强的针对性。针对什么问题,针对哪些培训对象,开展什么培训都有明确目标和指向,针对性和实用性很强。学习借鉴法国的实践,我国应不断研究公务员职业岗位技能需求,根据职业要求、岗位技能要求和公务员职业发展要求设置培训内容。例如,初任公务员阶段,这也是公务员的职业生涯起步期。这一阶段,公务员要具备作为一个个体完成即定任务的素质和专业技能,还要具备作为一个团队成员与团队中其他成员合作共事应有的素质和能力。第二阶段是基层或中层领导阶段,主要是带领和管理一个团队去完成特定的任务,需要有一定的组织和管理能力。第三阶段是较高层的领导阶段,需要公务员有一定预测能力和战略眼光。要以公务员在不同阶段所需的素质和能力为根据,以工作实际为重点,以工作要求为标准设置课程进行培训。

(四)培训实施的实践性和多元性
学习借鉴法国的实践,我国应重视公务员培训实施的实践性,要聘请有实践经验的公务员作教师,这些教师就工作在学员培训结业后即将工作的岗位上,他们会把这一岗位所需的知识和技能直接教授给学员。另外,要采用现场实践、岗位实践的办法或潜入式学习的办法,安排学员在工作岗位上直接学习工作所需的知识和技能。还要重视教学手段的多元性,要充分利用现代的科技手段,如计算机网络技术、多媒体教学等,加快推进培训的信息化和网络化建设,使培训活动尽可能少受时间和空间的限制,从而为公务员提供尽可能多的培训机会。

 

八.监督管理制度
(1)基本情况简述
    法国实行现代公务员制度,政务官和事务官分开。政务官通过选举产生,事务官不受政务官更迭的影响,其升迁实行考绩制,无过不得被解职。目前法国公务员总数已超过500万人。法国公务员的必备条件是:有法国国籍的公民, 有清白的历史,无犯罪记录,男性服过兵役,身体健康等。公务员分为ABCD四个等级:A类为高级公务员,属决策层,至少有大学三年以上的学历或工程师以上的职称。B类为中级公务员,属管理类,一般是具有专业知识和技能的人员,如法案起草人员、工程监督人员、秘书等,至少是高中毕业或大学两年以上的学历。C类为一般公务员,属执行层,主要是基层办事人员、技术员、工勤人员,学历要求相当于中国的中专。D类主要是收发文件、打字等公务员,因其工作性质与C类公务员接近,目前已基本融入在C类公务员之中。
(2)严格法纪约束
   法国十分重视对公务员的严格管理,对公务员纪律要求非常具体。如公务员必须亲自有效地履行其职责,不得委托他人;对在行使职权中所了解的事实和情报严守秘密;不得兼营其他职业或商业,不得利用其管理的事业来谋求私人利益等。在具体廉洁从政要求中也有硬性措施,如法国政府限制现金流通,通常每人只允许携带不超过3000法郎的现金支付小额开支,而且严格执行。规定企业经营者不许给工人支付现金等,这样既防止逃税现象,也减少行贿受贿行为的发生。另外,法国《刑法典》对盗用公款、滥用职权、内部交易、收受贿赂、非法占有财物、渎职等各种被动和主动的贪污腐败犯罪行为都有相关规定。民法中的《劳动法典》主要在关于代理或委托、反对不平等竞争等条款中作出有关惩治贪污贿赂的规定。《公务员总章程》则对预防公务员利用职务之便贪污腐败行为作出十分详细的规定,如公务员诈取罪、盗用公款罪、从事与职务不相容之商事罪、一般受贿罪、滥用职权受贿罪等。
(3)重视教育培训
    法国提出公务员“培训工程”,即公务员在职业生涯中,每三年至少要接受一次更新知识、提高能力的强制性培训,同时本人还可以自愿要求参加培训和进修。法国公务员培训大体分为短期培训、晋升培训、离职培训、新录用公务员上岗前培训等四种类型。培训主要通过五个途径进行。到专门的公务员培训机构接受培训,主要是工程技术学校和行政学院。在本单位接受培训,主要是岗位培训,一般在本部门办的培训中心进行。到私人企业培训,法国政府认为最新技术和管理方式通常是在私人企业创造和运用的,在那里可以学到最先进的技术和管理经验。到国外培训,主要送到法国驻外使馆、国外教学科研机构和联合国等国际组织实习和进修。运用网络技术,提供网络课程,满足公务员的特定需求,等等。同时引入绩效管理,每个公务员培训机构都通过完善的培训评估不断提高培训质量。对经过培训的公务员进行严格的考核和评估,并以此作为学员毕业分配和晋升职级的重要依据。
(4)完善保障制度
    法国公务员的薪俸数额不仅根据服务量的多少决定,也考虑到维持公务员的社会地位符合其职位的尊严在内。法国政府为了维持公务员的社会地位,在改善公务员物质待遇上采取了一系列保障措施。如法国公务员的报酬一般要高于企业工作人员。法国企业工作人员的最低收入每月7000至8000法郎,而一般公务员的报酬约为每月1万法郎,中级公务员的报酬每月2万至3万法郎,而高级公务员的报酬每月达5万至6万法郎。在福利待遇方面,公务员也比企业工作人员优厚。如孩子入托免费,政府提供相当于市场价格25%左右的低租金住房,退休金按最后半年的平均数的75%发给等。此外,公务员还享受安家费、入学补贴、公休、病假、产假和社会保险等福利待遇。这些优厚的待遇、稳定的工作和令人羡慕的社会地位,能使绝大多数公务员产生优越感和自律意识,从而减少了腐败的发生。
(5)加强行为监督
    法国对公务员行为的合法性监督,主要由人力资源部驻各部的纪律检查委员和行政行为实施人的直接上级共同承担,如果行政行为违法,上级要负连带责任;公务员的行为超出了行政监督的范围或者触犯了刑律,即由司法部反贪总局驻各部的监督员负责调查,由驻部检察官向民事或刑事法院起诉。公务员在违反纪律,出现诸如虚报病假等现象被查实后将会受到相应的惩罚。首先是口头警告。如出现三次就给予书面警告并装入公务员档案。而档案在公务员晋级、提升时,由一个专门委员会负责审查,并可能因此影响仕途发展。二是警告加批评书。公务员在为公众办事时,因个人原因,公众把政府告上法庭或在工作中产生纠纷时,公务员每三年一次的晋升将得不到。国家行政学院毕业的高级公务员发生这样的事会降为普通公务员。三是停职、撤职、降级。根据错误程度不同,有停职反思l5天、撤换到其他工作岗位、行政降低一个等级三种。四是如果发生了经济不清白的问题,将会被限定离职三个月至一年。五是劝退。无论岁数大小,问题达到一定程度就劝退,但保留退休金。六是辞退。责令辞职退出公务员系统并不发退休金。公务员触犯法律时,将会受到法律制裁。
(6)严厉惩治腐败
    法国侦查贪污腐败案件主要由司法部负责。法国国家警察总局和巴黎警察局设立了财经处,侦查贪污贿赂犯罪。法国总检察长领导和指挥全国的检察官,除起诉犯罪外,还负有对警察侦查活动的指挥、监督之责。近十多年来,法国加大了打击公务员腐败的力度,查办了佩希尔股票案、埃尔夫石油公司集体贪污案、前总理朱佩政治献金案、巴黎大区公共工程腐败案等大案,前总统希拉克也因为担任巴黎市长期间存在“腐败问题”被起诉,这些在国际上引起了震动。
    中国和法国,一为东方大国,一为西方大国,政治制度、发展模式、历史传统、文化背景迥异,但两国在推进廉政建设等方面有许多相似之处。法国作为市场经济高度发达的国家,在加强对公务员的监督管理方面积累了丰富的经验,我国可以借鉴其经验,进一步加强制度创新,完善公务员管理制度,从源头上预防和解决腐败问题。