德国公务员制度简介 
作者:管理员  时间:2014-03-12  浏览次数:3455

 

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德意志联邦共和国是一个联邦制的国家,按照《基本法》——即宪法的规定,国家的权力属于联邦和州,国家政体为议会共和制,联邦议院由选民直接选举产生,是国家最高权力机关,司法机关独立行使权力。

一、 德国公务员制度的起源
德国公务员制度起源于19世纪晚期,稍晚于英、法等国,其发展颇为曲折。
德国的公务员制度,最初叫官员制度,是经济、社会发展的产物。历史上,德国长期处于封建割据局面,在官员的任用上也长期保持着“恩赐官职”制的传统。在第一帝国时期,普鲁士政权刚刚巩固,过去的各诸侯列国急需管理人员,于是由皇帝直接任命行政长官进行管理,为国家效忠尽义务,这些行政长官分文官和武官,从国家领取俸禄,这就形成了原始的“行政管理”制度。
德国的文官制度经过数十年发展之后,随着社会环境的发展变化,暴露出的缺点越来越多,已跟不上时代发展的需要。
首先,由于社会政治经济的发展,政府职能扩张,行政内容日趋复杂,而其呆板迟缓的文官制度已难以胜任。其次,法国大革命后,尤其是拿破仑对莱茵地区的占领,使法国人权平等的民主思潮波及到德国,因而当时的文官制度渐渐遭到批评与质疑。最后,当时德国公务员的考选重视法律知识与司法经验,轻视其他知识,但是随着民众共和制国家政府重视为民众服务时代的到来,这种较片面的考选方式使得官吏的知识与能力逐渐难以为民众提供高质量的服务。
由于文官制度表现出上述缺点,因此当时社会有识之士如政治学家斯坦因等人,主张政府不应只是消极的统治民众,提倡专家政治,健全行政人员,加上俾斯麦的大力推行,吏治改革向前推进。威廉二世于1873年颁布了德国历史上第一部《官员法》和《资历条例》,首先在军营中实行改革,继而推广到政府行政部门。此次改革,最显著的是对考试制度的改革,特别是对法官及行政人员的管理考核,予以严格加强训练,以便充实其能力。至此,德国建立了官僚制的公务员制度。
一战后,1919年制定的《魏玛宪法》明确规定了公共行政管理的基本原则,即“公开、平等、竞争录用人员,全心全意服务于公众”,为德国公务员制度的进一步发展打下了基础。但到1933年希特勒上台后,对官吏管理实行纳粹化,破坏了过去在公共行政管理中的基本原则,行政管理失去了法律保障。公务员成为独裁者的附庸品,健全的文官制度不复存在。

二、 德国现代公务员制度的建立
二战后,德国分裂,德意志联邦共和国沿用并发展了原有的公务员制度,在遵守《魏玛宪法》“唯才是用、考试录用”的的原则上建立,但是长期没有建立统一集中的公务员管理机构,直到1953年联邦德国根据《基本法》的规定,颁布了《联邦官员法》、《联邦官员供养福利法》等公务员制度的法律法规后,才成立联邦文官委员会,进行统一管理,使联邦德国的公共行政管理更加法制化、科学化。
1990年两德统一,统一实行《基本法》,沿用原联邦德国的公务员制度,但因过去两德发展差异,原民主德国人员在五年内不能被录用为官员。
在德国,目前约有五百万人在公共服务领域工作,维持着国家机器的正常运转。其中,大部分是按私法聘用的雇员,另外一部分是国家按照《公务员法》招录的人员,及国家公务员,大约有一百六十多万人。德国是联邦制国家,除联邦《公务员法》外,各州也有《公务员法》但其内容无本质差别。除《公务员法》外,公务员的工资、福利、待遇的法规也是全国统一制定的,称《官员工资法》。此外,还有《纪律处分法》、《官员纪律条例》、《官员供养福利法》、《公职人员代表法》、《官员资历条例》等,基本做到了有法可依,有法必依。
在德国,最初所有涉及国家主权和公共事务管理的任务都应由国家公务员完成,但目前已非如此。随着国家行政制度的改革和人们认识上的巨大变化,越来越多过去必须由国家完成的人物已经由社会和私营部门完成。在这种情况下,德国在招录公务员时比较谨慎,如果不是必须,一般通过私法招聘人员完成相应的工作。尤其在德国东部地区,近年来公务员越来越少。

三、 德国公务员制度的系统结构
德国公务员系统属于有共同官等职务的品味分类系统,公务员的分类既考虑职务的俸给等级,又反映工作与职务的特点。它在传统品味分类的基础上大量吸收了职位分类的长处,属于兼顾品味分类与职位分类的混合形态。德国现行的公务员职位分为两大职类,每一大类,再依据适用的法律与教育程度的不同,分为若干小职类。
(一) 依据是否适用《联邦德国公务员法》,而划分为不同的类别:
1、 特别职
这类职位是不适用公务员法的人员,如联邦政府的总理、各部部长等。
2、 一般职
这类职位是适用公务员法的人员,按职责和业务性质不同可分为政治职(担任政策制定或者拟定的人员,如各部司长,高级外交官职务,宪法维护局长、副局长等)和普通职(一般职或行政职,如各机关科级以下各种职务,联邦议会的公务人员等)
(二) 根据所需要的资格不同而划分为不同的职等
常任公务员应按教育程度、实习期长短、考试成绩等情形分为高级职、上级职、中级职、初级职。

四、 德国公务员的管理体制
德国在二战前年是没有统一而集中的公务员管理机构的,传统上,在公务员规章制度方面归内政部管,在工资预算方面归财政部管,而这就其主管职权范围内实施对公务员的管理。二战后,制定公务员法,设立联邦文官委员会,也叫联邦人事委员会,从此有了法律依据,在法律规定范围内,独立而负责的行使职权,属于“部内制”管理体制。

五、 德国公务员的制度的录用
公务员的录用,一是指将“非公务员”录用为“公务员”,即“取得公务员身份”;二是给公务员“授予某种职位”,或者“由一种类型的公务员改换成另一种类型的公务员”。录用的形式主要有选任制、考任制、聘任制、委任制四种。
1、 选任制
选任制以选举方式任用公务员,分为直接选任和间接选任。联邦总理、政府各部的部长、各部国务秘书、各州州长、各州政府部长和各级地方行政首长都采用选任制。
2、 考任制
适用范围较广,由竞争考试和择优录用两部分组成。竞争考试有主管机构根据行政部门职位的要求,对申请担任职位的人进行测试;择优录用是在竞争考试的基础上,以应选人员的智能优劣为客观标准进行筛选,取其优者,加以任用。
遵循原则:公开竞争、机会均等(尤其针对录用中对女性的歧视做了详细规定)、唯才是举、长期任用。
3、 聘任制
由政府机关通过契约定期聘用专门人员的一种制度,适用于招聘在社会上有一定名望的专家、学者和科技工作者。采用聘任制有一定的范围限制,公开招聘公务员的条件不适用于:国务秘书、联邦各部的司局长、联邦各部直属机构的领导人以及联邦直属的法定团体;被授予公务权机构的首长职务。
4、 委任制
由机关首长根据效忠程度和工作能力将某人委任为自己的部属。一般只适用于首长秘书、助手等辅助人员。

六、公务员的考核
公务员考核也被称为实绩评估,与联邦政体相对应,其法律依据分联邦和地方两个层面。联邦机构公务员按照1978年颁布的《联邦公务员职业生涯条例》进行考核,各州参照制定本州的职业生涯条例你,对州及市镇公务员进行考核。根据以上规定,评估至少每五年进行一次,内容包括工作成绩、专业能力和素质三项,结果记入个人档案。政治观点、廉洁自律等不在考核之列。
实绩评估分为四种:定期评估、实习公务员评估、出现空缺职位进行选拔的临时评估、更换岗位等特殊情况下进行的中期评估。其中,定期评估与我国公务员年度考核类似,作用最为重要,多数机构2至3年进行一次。参加人员为正式公务员和实习公务员。
考核结果作用:
 是晋升级别、提拔任用的最基本依据
 与增资晋档等实际利息息息相关
 与培训培养、职位调动有机结合,是合理规划职业生涯、进行动态调整的依据。通过考耦合,公务员对自身能力、发展前景有一个全面、客观的认识,可针对你自身不足,提出培训申请,绝大多数情况下会得到批准。
但是,德国的考核制度在实施过程中也遇到了一些问题,一是由于直接领导不愿得罪人或担心影响相互关系,所给的评估分数偏高或比较平均,是考核难以发挥作用;二是德国的公务员考核对部门主管依赖性过高,且大部分工作无法计量和测量,在这种情况下,主管个人的偏见、好恶和主观不可避免地会影响到评价的公正性;三是考核中存在职务层次较高的人评估分数越高的现象。

七、公务员的任用资格
德国对公务员的任用资格要求很严格。一般来说,公务员的任用资格有积极资格与消极资格之分。没有积极资格就不能担任公务员,有了消极资格就要被取消公务员资格。
1、 积极资格
公务员法对公务员的积极资格做了规定,允许被任命为公务员的人必须是:
(1)《基本法》第116条规定的德国人,或已拥有德国国籍的欧共体其他国家的公民;
(2)根据《基本法》规定能随时遵守德国自由民主秩序的人员;
(3)从事合法的、国家需要的职业并经过正规训练的人员,以及具有生活自理能力和公务部门内外实际工作经验的其他人员。
2、消极资格
公务员的消极资格是,凡发生下列情况者,公务员即被免职:
(1) 拒绝执行宣誓誓词的承诺;
(2) 已被任命为某一机构的主管人员,但在任职期间的言行与最高公务当局的规定不一致、不相符;
(3) 未经最高公务当局的批准而擅自滞留国外;
(4) 在被任命为公务员时,已身为联邦议院,并在最高行政机关所规定的适当权限内,没有辞去他的职务;
(5) 丧失《基本法》所规定的作为德国人的身份;
(6) 身为公务部门或机构的公务员,但又兼任其他部门或机构首长的人员。
有上述情况者,公务员可以随时提出辞职要求,但要向上级首长提交书面辞职书,辞职书上交两个星期内,上级首长将研究决定并向该公务员下达解职命令。

八、公务员的惩戒
公务员的惩戒分为行政惩戒和司法惩戒。
1、 行政惩戒
行政惩戒指由机关首长或行政机关对违反纪律的公务员进行的惩戒,在行政惩戒中,即使公务员违反的是工作纪律,而且拟议给予的成熟也不十分严厉,也需移交准司法机关即联邦纪律法院查处。
基本法规定的失职行为:
 他的行为有违基本法规定的自由民主的基本秩序
 参与了旨在损害联邦共和国存在和安全的活动
 破坏力保守秘密的规定,接受酬谢或礼品
 蓄意不执行新的公务员职务的任命
行政惩戒分为:
 警告处分
 罚款处分
 削减薪金处分
 开除公职
 削减及剥夺退休金

2、 司法惩戒
是对触犯法律的公务员的惩戒,司法惩戒一般在联邦法律检察官的参与下,由联邦纪律法院按照正式法律诉讼的程序,收集证据,进行审讯,最后通过决议作出判决。被告如对判决不服,可以上诉到联邦行政法院。
德国对公务员腐败行为的预防与惩处有着较详细的法律规定。德国反腐败的主要法律依据是《德国刑法典》,其中有关贿赂罪的条款是确定腐败行为法律后果的主要依据。1997年8月13日,德国联邦议会通过了《反腐败法》。其中提高了贿赂罪的量刑幅度;对公职贿赂罪则规定了从重处理的情况等。刑法对贿赂等涉及腐败行为的制裁有两个:有期徒刑和罚金。有期徒刑最短3个月,最长10年。对法官的处罚重于对一般公务员的处罚。对行贿与受贿者的处罚是对等的。2004年联邦内政部颁布了新的《联邦政府关于在联邦行政机构防范腐败行为的条例》(以下简称《条例》)。《条例》规定,所有联邦机关均应定期和根据需要对极易受到腐败行为威胁的工作领域加以确定,进行腐败行为迹象风险提醒。在《条例》的附件中将可能发生腐败的迹象概括为中性迹象和报警性迹象。
中性迹象包括:公务员有不合理的高水准生活;对变换职务或者调动工作表现出令人费解的抵制;在未获得批准或未进行说明的情况下从事其他兼职工作;出现酗酒、吸毒或者赌博等社会问题;同一些企业之间有不同寻常的私人交往;特别夸奖和照顾一些企业以及获得企业方面的慷慨赞助等迹象。
报警性迹象包括:公务员无视有关规定;不断发生“小过错”;做出不同寻常且令人费解的决定;滥用裁量空间;有意回避检查;隐瞒某些事件和情况;试图对不属于自己管辖范畴的决策施加影响;以沉默的方式容忍违法行为;对可疑的现象或事件没有反应等现象。
通过这些详尽的罗列,向联邦行政机关、各级领导和全体工作人员进行防范腐败风险提醒。在对腐败风险监督尤其是在对高风险岗位监督方面实行“人多眼多”的“多人监督”,以有效防范风险。
《条例》中还强调:应检查风险分析在这些工作领域中的执行情况,根据风险分析的结果,审查是否应对机构设置、工作流程或人员归属作出变更。并且规定对风险岗位的工作人员任用必须经过特备的挑选,对风险岗位人员的任职时间规定一般不得超过五年,有必要延长的,须将延长的原因备案。
《条例》第10条还规定:在发现涉嫌违法的腐败行为且有事实根据时,机关领导应立即向检察机关和最高主管部门通报;此外,应启动机关内部的调查,针对掩盖真相的行为安排预防措施。联邦政府要求所有行政机构工作人员对腐败行为要毫无保留地披露真相。

九、公务员的福利
凡有5年以上工龄,年满65岁的终身公务员,或因工受伤的终身公务员可享受退休金与其他有关福利待遇。试用期人员、实习人员、名誉公务员,以及死亡、丧失国籍、受纪律处分而被免职者均不能享受领取退休金的权利,但一切雇佣人员都可以参加社会保险。除退休金外,还有抚恤金、劳动保护、休假等福利待遇。抚恤金的形式有辞职补偿金、免职补偿金、家属抚恤金与退职金。
德国公务员的休假制度比较特别,一般按照年龄计算,不满30周岁,年休假天数为18-24天;不满40周岁,年休假22-28天;40周岁以上者,年休假25-30天。此外,如因照顾孩子或家属生病,可请三年以内的事假,工资停发,如因公务或其他特殊原因能申请带薪事假。

十、德国公务员制度的特点
一个国家具体政治制度的选择是与其民族特性、历史传统有着密切关系的,德国人具有典型的日耳曼民族特性:坚强、勇敢、独立、机智,在政治制度上则表现为较为稳健、富有效率。而公务员制度作为政治制度的一部分,也相应地具有如下特点:
1、 重视专业化。德国公务员制度强调专业人才的训练与培养,注重公务员专业知识与技术能力的提高。
2、 重视纪律化。德意志民族是一个工作作风非常严谨认真的民族,价值其对公务员有一套非常详细的法律法规,德国公务员都能重法律,守秩序;
3、 管理传统化。国家至上、民族至上是德国的传统美德,也是罗马法的基本精神。所以各种重要事项,多是由联邦政府统筹规划,或由联邦政府派员分赴各地处理,虽属联邦制国家,但仍是集权统治。反映在德国公务员管理体制上,与英美法等国有所不同,德国更强调主管部门的行政长官的直接监督作用。
4、 重视公开、平等、竞争

十一、德国公务员制度存在的问题
1、 缺乏活力。由于德国公务员实行终身制,不违法乱纪不得解雇,公务员捧得“铁饭碗”,工作压力小,工作气氛轻松,工作时间弹性大,价值没有必要的奖励制度,只有消极的防止公务员违纪的规定,对公务员过多的要求下级服从上级。德国联邦劳工部门的最新调查表明,80%的德国公务员认为公务员是一份“理想的工作”
2、 公务员耗资巨大。实行终身制的公务员好用的工资、养老费用和管理费用很高。近年德国经济下滑,大多数州普遍面临财政紧张、精简人员问题。如勃兰登堡州有六万多公务员,财政难以支持这些人员费用,计划将减少12000名公务员。不来梅州年开支39亿欧元,仍入不敷出,计划减掉20%的公务员,每年节省1.5亿欧元,但工作量仍在增多。
3、 申诉制度繁琐。德国公务员也有一定的申诉制度。当个人权益受到侵犯时,可以到法院诉讼,对地方法院的判决不服的,可以到联邦法院申诉,但诉讼的路很长、很复杂,而且要花很多钱,一般人是承受不了的,所以公务员的申诉制度并不能真正保护个人的合法权益。

十二、德国公务员制度改革举措和基本方向
1、 本着厉行节约、高效的原则压缩公共事业服务中的人事开支,进行强制性的大规模裁员。德国从统一至今,裁剪公务员一百万多名,主要采取停止雇佣,降低人员开支(采用在家工作、上半天班)、给一定赔偿金介绍到别处工作或提前退休、将更多事务由私人承担、建立上下级点之间的良好合作关系,如勃兰登堡州要求领导要与员工进行交流,一年中要与工作人员单独交流一次,内容与工作无关,这是领导必须尽的义务。
2、 改革用人方式,实行合同制管理。根据欧洲统计中心劳动力调查,德国非正规录用的人员,从1985年至1995年增长了12.6%。而且,德国地方政府非常任公务员是常任公务员的6倍。
3、 引入先进的管理方法和技术,改善绩效评估。加强量化,晋升制度采用首长任命制和竞争上岗制两种。以前公务员只要被任命为较高领导职务,就不能改任为较低职务,形成了能上不能下的旧观念。随着公务员制度的改善与完善,他们的官位观开始淡化,现在一个担任高级职务5-10年的官员,可以担任较低职务,也可以继续任原职。改革意识不强者、精力不济者,可以从原岗位退下来,初步解决了公务员能上不能下的问题。