西方公务员分类制度拾萃 
作者:管理员  时间:2014-03-12  浏览次数:1962

原标题:西方公务员分类制度拾萃
西方国家公务员分类管理改革并非一蹴而就,不少国家经历了几十年甚至上百年的探索
文/叶岚
公务员分类管理是现代公务员制度的重要组成部分,直接影响着公务员的任用、调任、薪俸、考绩和辞退。当代西方国家公务员分类管理包括两大类别:一是以英国为代表的品位分类制,二是以美国为代表的职位分类制。
品位分类制
品位分类制建立在行政人员品级、官等、资历和薪俸基础之上,与工作的性质和难易程度的关系不大。在品位分类中,文官既有官阶,又有职位。官阶标志品位等级,代表地位高低、资格深浅和报酬多寡;职位标志权力等级,代表职责轻重和任务繁简。官与职相分离,因此有官无职、有职无官、官大职小、官小职大的现象都有可能出现。
英国公务员品位分类经历了由简单到复杂的过程。行政人员内部等级划分由19世纪末的两级增加到二战后的四级,分别为行政级、执行级、事务员级和助理事务员级。文官类型由战后的一般行政人员和专业人员两类扩展到目前的综合、科学、专业技术、培训、法律、秘书、社会保障、警察、资料处理和调查研究十类。不同类型的公务员有不同的级别数目,工资待遇独立于职位级别。
职位分类制
职位分类制一般先根据职位性质分类,然后在各类别下按职位职责大小、工作难易和资格要求划分若干等级。换言之,文官自身的等级与行政部门中的职位等级合二为一,官与职融为一体,不存在独立于职位的官阶。
因此,一旦脱离职位,文官便无等级可言。同时文官的工资级别由职务决定,能够体现按劳分配。
1883年的《彭德尔顿法》使美国成为世界上最早实行职位分类的国家。2008年,美国在《职位分类手册》中将联邦政府职位划分为两大类:白领职位和蓝领职位。白领职位包括专业类、行政类、技术类、文员类和其他类;蓝领职位则包含电器设备安装及维修组、机械工具工作组和印刷组等36个职组。
分类管理改革并非一蹴而就
总体而言,两大体系各有特色,目前职位分类制占据主流。品位分类以“人”为中心,结构更具弹性,操作简单易行。但由于职位变动不会影响官阶和薪酬,致使品位“只升不降”,容易在公务员队伍中出现高品低效和论资排辈现象。
职位分类借鉴现代管理学原理,以“事”为中心,以工作决定薪俸,能够避免“同工不同酬”现象;由于职位数量有限且相对稳定,职位分类能够实现全局规划和标准化操作。
职位分类更能体现公务员录用和晋升的开放性、工资福利分配的公平性以及公务员职业发展的专业化水平,并有助于增进公务员对与职位相关的责、权、利的了解。但该体系过于庞大复杂,制定过程较为繁琐,可能会加重管理负担。
例如,美国的一般行政类序列包含23个职组,每个职组又包含数量不等的职系。其中人力资源管理职组包含7个职系,商务和产业职组包含24个职系,工程和建筑职组包含31个职系。
加拿大公务员管理也采用职位分类制,其职组划分曾经达到2600多个,涉及1300种薪酬表。可见,职位分类适用于专业性较强、容易规范说明的职位;而对于工作内容变化较大且依赖公务员智慧和创造力的职位,适用性较弱。
除了技术难点外,职位分类在实施过程中还可能遭遇来自传统人事制度的冲击,日本的经历就是典型。
二战后,日本曾在美国专家的影响下于20世纪50年代通过《关于国家公务员职阶制的法律》,对职位分类的定义和框架做出具体规定,但这部法律最终未能实施。一方面,日本对职位分类体系设计缺乏经验,操作过程中的技术性问题难以解决;另一方面,职位分类管理遭到了公务员工会的强烈抵制,许多人认为这项分类改革可能会形成新的身份等级制。
直到2006年日本修订《工资法》,才将普通公务员分为行政职、专门行政职、税务职、公安职、海事职、教育职、研究职、医疗职和指定职等类别,替代了未能顺利实施的职位分类制。2008年,日本国会通过了《公务员改革基本法案》,将公务员选拔考试重新设置为重视政策规划能力的“综合职考试”、重视行政事务能力的“一般职考试”和重视专业技术能力的“专门职考试”,从考录环节开始进行分类选拔和管理;同时,设立“研究生录用考试”、“中层任职考试”和“女性挑战者考试”,吸引特殊应考者。
可见,西方国家公务员分类管理改革并非一蹴而就,不少国家经历了几十年甚至上百年的探索。我国即将开启公务员分类管理改革,西方经验给我们提出三个值得思考的命题。
一是改革能在多大程度上增强公务员的公平感,提升个体的工作激励和全系统的工作效能?二是如何确保改革后的职位分类管理制度能够对公务员“进、管、出”发挥决定性作用?三是我国公务员主管部门如何具备职位分类宏观顶层设计和微观技术指导的双重能力?这些命题将随着改革的深入推进而逐渐清晰。